國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革四大亮點(diǎn)

　　3月10日，備受各方關(guān)注的新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提交全國人大審議。這是改革開放以來的第七次重大行政體制改革，其根本目的誠如黨的十八大提出的，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。就本次改革方案呈現(xiàn)出的諸多亮點(diǎn)，記者10日專訪了清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾教授。

　　提要：

　　首次在“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”這樣一個(gè)宏觀國家公共治理層面來考慮政府的職能轉(zhuǎn)變

　　首次對(duì)行政體制的基礎(chǔ)性制度建設(shè)提出明確任務(wù)

　　理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，簡(jiǎn)政放權(quán)，釋放活力

　　亮點(diǎn)一

　　系統(tǒng)設(shè)計(jì) 有序推進(jìn)

　　不僅考慮了政府—市場(chǎng)—社會(huì)的相對(duì)職能定位，也涉及到了政府體系內(nèi)部職能、機(jī)構(gòu)和運(yùn)行方式

　　“對(duì)此次改革方案社會(huì)各個(gè)方面的關(guān)注點(diǎn)主要在國務(wù)院機(jī)構(gòu)的調(diào)整與整合方面，也就是大部門制的改革?！毖懼赋觯瑖鴦?wù)院機(jī)構(gòu)是中國行政體制運(yùn)行的中樞，其改革的內(nèi)涵要遠(yuǎn)遠(yuǎn)比大部門制更豐富、更深刻。

　　從總體來說，這次提出的改革方案首次在政府—市場(chǎng)—社會(huì)這樣一個(gè)更加宏觀的國家公共治理層面來考慮政府的職能轉(zhuǎn)變，把政府的行政職能，市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用，以及人民群眾參與社會(huì)事務(wù)管理的能力作為一個(gè)整體來考慮，而不僅僅是圍繞著政府自身來談?wù)母铮@種整體設(shè)計(jì)的思路符合國際公共管理改革的大趨勢(shì)，也符合中國改革發(fā)展的時(shí)代要求。

　　同時(shí)，這次改革方案的綜合性和層次感也特別分明，不僅考慮了政府—市場(chǎng)—社會(huì)的相對(duì)職能定位，也涉及到了政府體系內(nèi)部職能、機(jī)構(gòu)和運(yùn)行方式；不僅涉及到中央政府各個(gè)部門之間的權(quán)責(zé)界限與分工，也涉及到中央政府與地方政府之間的權(quán)責(zé)界限與分工。這樣就可以把國務(wù)院機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變放在整個(gè)政府的大系統(tǒng)內(nèi)考慮，政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵更加豐富，其對(duì)應(yīng)的改革措施也更加具體。此外，方案首次對(duì)行政體制的基礎(chǔ)性制度建設(shè)也提出了明確的建設(shè)任務(wù)，是一個(gè)重要的突破，對(duì)現(xiàn)代國家制度建設(shè)具有重要意義。

　　此外，在推進(jìn)的具體步驟和措施方面，本次改革也與當(dāng)前國際國內(nèi)形勢(shì)和中國國情緊密結(jié)合。雖然改革方案有一個(gè)比較系統(tǒng)全面的設(shè)計(jì)，但在充分考慮了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定任務(wù)繁重的實(shí)際情況下，方案提出應(yīng)保持國務(wù)院機(jī)構(gòu)總體相對(duì)穩(wěn)定。因此，在具體機(jī)構(gòu)調(diào)整的實(shí)施方面，與1998年和2008年中央政府機(jī)構(gòu)的大幅度改革相比顯得更加穩(wěn)健。這次調(diào)整所涉及的中央部門和調(diào)整的方向都是社會(huì)各界有高度共識(shí)的，而對(duì)于改革具體方向和措施有不同看法的則先積累共識(shí)，再適時(shí)加以推進(jìn)?！斑@種實(shí)事求是的態(tài)度也反映出國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革是一個(gè)不斷摸索，且與中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際動(dòng)態(tài)適應(yīng)的過程?！彼f。

　　亮點(diǎn)二

　　簡(jiǎn)政放權(quán) 釋放活力

　　明確提出“四個(gè)減少”：減少投資項(xiàng)目審批、減少生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)審批事項(xiàng)、減少資質(zhì)資格許可、減少行政事業(yè)性收費(fèi)

　　“本次改革的另外一個(gè)突出亮點(diǎn)是理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，簡(jiǎn)政放權(quán)，釋放活力?！毖懕硎荆钊胪七M(jìn)政企分開、政事分開、政社分開，減少對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)，向市場(chǎng)、社會(huì)放權(quán)，最大限度地激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)的活力；同時(shí)改善和加強(qiáng)宏觀管理，嚴(yán)格事后監(jiān)管，做到不該管的不管不干預(yù)，該管的切實(shí)管住管好，以此從根本上克服政府職能越位和缺位的問題。

　　雖然改革開放后歷次行政體制改革在轉(zhuǎn)變政府職能方面取得了顯著成效，但目前政府權(quán)責(zé)界限仍然不夠清晰，管了大量不該管的事情，抑制了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力和創(chuàng)造力。

　　據(jù)報(bào)道，全國人大代表、大同煤礦集團(tuán)董事長張有喜在審議政府工作報(bào)告時(shí)談到，同忻煤礦在辦理手續(xù)過程中，最少需跑33個(gè)政府部門及下屬單位，先后要出147個(gè)文件，蓋205個(gè)公章。無獨(dú)有偶，今年初廣州市政協(xié)委員曹志偉曾制作一張項(xiàng)目審批流程的“萬里長征圖”，顯示一個(gè)投資項(xiàng)目從立項(xiàng)到審批，要跑20個(gè)委、辦、局，53個(gè)處、室、中心、站，蓋108個(gè)章，共有100個(gè)審批環(huán)節(jié)，需799個(gè)審批工作日。這些繁瑣的審批程序和環(huán)節(jié)不但加重了政府的行政負(fù)擔(dān)，也給一些政府部門創(chuàng)造了權(quán)力尋租的腐敗空間，為人民群眾所深惡痛絕。

　　為解決這些問題，這次改革明確提出了一系列具體的措施，包括“四個(gè)減少”——減少投資項(xiàng)目審批、減少生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)審批事項(xiàng)、減少資質(zhì)資格許可、減少行政事業(yè)性收費(fèi)，以及改革工商登記制度等舉措，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。同時(shí)，改革也明確提出要彌補(bǔ)政府職能缺位，加強(qiáng)政府對(duì)市場(chǎng)主體和市場(chǎng)活動(dòng)的監(jiān)督管理，把加強(qiáng)政府規(guī)制等事后監(jiān)管手段放到一個(gè)極其重要的地位來考慮。

　　在社會(huì)管理方面，也存在一個(gè)如何簡(jiǎn)政放權(quán)和釋放活力的問題。中國特色社會(huì)主義是億萬人民自己的事業(yè)，讓人民群眾依法通過社會(huì)組織實(shí)行自我管理、自我服務(wù)和參與社會(huì)事務(wù)管理，有利于更好地發(fā)揮人民主人翁精神，推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展。但目前我國社會(huì)組織培育發(fā)展不足與規(guī)范管理不夠并存。其主要原因是，成立社會(huì)組織的門檻過高，社會(huì)組織未經(jīng)登記開展活動(dòng)較為普遍，一些社會(huì)組織行政化傾向明顯，現(xiàn)行管理制度不適應(yīng)社會(huì)組織規(guī)范發(fā)展需要。因此，也需要加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。

　　在廣泛收集社會(huì)各界的意見建議基礎(chǔ)上，這次改革方案提出了一系列具體的措施，包括：（一）逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，探索一業(yè)多會(huì)，以改變行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)行政化傾向，增強(qiáng)其自主性和活力。（二）重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織；成立這些社會(huì)組織，直接向民政部門依法申請(qǐng)登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。成立政治法律類、宗教類等社會(huì)組織以及境外非政府組織在華代表機(jī)構(gòu)，在申請(qǐng)登記前，仍需要經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意。（三）堅(jiān)持一手抓積極引導(dǎo)發(fā)展、一手抓嚴(yán)格依法管理，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會(huì)組織管理體制，推動(dòng)社會(huì)組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展?！跋嘈胚@些改革措施必將對(duì)凝聚社會(huì)各方力量，繁榮發(fā)展社會(huì)組織，推進(jìn)社會(huì)管理和社會(huì)創(chuàng)新起到巨大的推動(dòng)作用?！彼f。

　　亮點(diǎn)三

　　職能整合 科學(xué)配置

　　最大限度地整合分散在國務(wù)院不同部門的相同或相似的職責(zé)

　　改革開放以來，國務(wù)院歷次行政體制改革都圍繞著兩個(gè)主題展開，一是政府職能轉(zhuǎn)變，二是優(yōu)化政府自身的運(yùn)行與管理。薛瀾認(rèn)為，這兩個(gè)主題密切相關(guān)，一方面，政府自身運(yùn)行、管理的結(jié)構(gòu)、機(jī)制設(shè)計(jì)不能脫離政府的職能定位來獨(dú)自推進(jìn)；另一方面，政府職能的轉(zhuǎn)變也需要進(jìn)行相應(yīng)的機(jī)構(gòu)調(diào)整和運(yùn)行方式變革來實(shí)現(xiàn)，“此次改革方案十分強(qiáng)調(diào)政府制度機(jī)制和管理方式的完善與創(chuàng)新，就進(jìn)一步理順國務(wù)院各部門的職責(zé)關(guān)系也提出了‘三個(gè)整合’的新重點(diǎn)。”

　　首先，是要最大限度地整合分散在國務(wù)院不同部門的相同或相似的職責(zé)；其次是整合業(yè)務(wù)相同或相近的機(jī)構(gòu)，如檢驗(yàn)、檢測(cè)、認(rèn)證等機(jī)構(gòu)；第三是整合分散在不同部門管理的資源。這些改革原則避免了“為改革而改革”的誤區(qū)，體現(xiàn)了從事務(wù)和資源角度，遵循行政科學(xué)規(guī)律，對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置邏輯更深層次的把握，既有利于解決國務(wù)院部門間職責(zé)交叉、資源分散的問題，又有利于保持國務(wù)院機(jī)構(gòu)的總體相對(duì)穩(wěn)定。這次把國家計(jì)生委與衛(wèi)生部的職能合并成立國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)，把鐵路交通管理的職能并入交通運(yùn)輸部，組建成立國家食品藥品監(jiān)督管理總局，組建國家新聞出版廣播電影電視總局等，都是這些原則的體現(xiàn)。

　　在對(duì)政府職能體系進(jìn)行橫向調(diào)整的同時(shí)，此次改革方案在中央與地方行政管理縱向的職權(quán)分配方面也提出了改革思路。包括下放投資審批事項(xiàng)、下放生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)審批事項(xiàng)，大幅減少中央對(duì)地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例。這些改革措施有利于地方因地制宜主動(dòng)開展工作，能更好地發(fā)揮地方政府貼近基層的優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)政府對(duì)公眾需求的回應(yīng)性，另一方面，能更好地發(fā)揮地方政府就近管理的優(yōu)勢(shì)，極大地提高行政效率和管理效能。同時(shí)，這一改革也將有助于解決中央和地方事權(quán)和財(cái)權(quán)不一致的現(xiàn)象，提高公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)的使用效率。

　　亮點(diǎn)四

　　夯實(shí)基礎(chǔ) 依法行政

　　最根本目標(biāo)是建立一個(gè)完善的現(xiàn)代國家運(yùn)行體制

　　“本次改革的另外一個(gè)亮點(diǎn)是提出了加強(qiáng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)的思路，必將對(duì)未來行政體制改革產(chǎn)生重要的影響?！毖懕硎?，行政體制改革的最根本目標(biāo)就是為中國特色社會(huì)主義建立一個(gè)完善的現(xiàn)代國家運(yùn)行體制。任何國家要想發(fā)展，其基本運(yùn)行體制應(yīng)該是比較穩(wěn)定的，不能來回折騰，而這樣穩(wěn)定的運(yùn)行體制必須是建立在法治基礎(chǔ)之上。他認(rèn)為，經(jīng)過30多年的改革，中國已經(jīng)到了實(shí)現(xiàn)國務(wù)院組織機(jī)構(gòu)、職能配置、運(yùn)行方式法治化的時(shí)候了。本次改革把這個(gè)目標(biāo)提出來，令人振奮，令人期待。

　　同時(shí)，本次改革還提出了建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度和建立以公民身份證號(hào)碼和組織機(jī)構(gòu)代碼為基礎(chǔ)的社會(huì)信用代碼制度，完善信息網(wǎng)絡(luò)、金融賬戶等實(shí)名登記制度和現(xiàn)金管理制度等。這些制度建設(shè)都是適應(yīng)現(xiàn)代科技發(fā)展、完善政府規(guī)范運(yùn)行、促進(jìn)社會(huì)良性發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，是現(xiàn)代政府管理體系的基礎(chǔ)設(shè)施，是我國實(shí)現(xiàn)建立中國特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　薛瀾表示，總的來說，本次國務(wù)院行政體制改革頗具新意，亮點(diǎn)很多，但也要看到，推進(jìn)和實(shí)施這些改革所面臨的挑戰(zhàn)。

　　首先，任何機(jī)構(gòu)的調(diào)整都涉及到職能的整合和人員的變動(dòng)，應(yīng)當(dāng)努力減少由于這種變動(dòng)給相應(yīng)工作帶來的影響。

　　其次，本次改革在簡(jiǎn)政放權(quán)方面力度較大，因此，相關(guān)的監(jiān)管規(guī)制也必須大大加強(qiáng)。當(dāng)前我國環(huán)境污染、安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量等面臨的問題很多，必須高度警惕，避免出現(xiàn)“一放就亂、一抓就死”的局面，保證市場(chǎng)和社會(huì)的活力與秩序共進(jìn)。

　　最后，本次行政體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在于落實(shí)?！叭绾文馨堰@些改革任務(wù)真正落在實(shí)處，讓人民群眾真正感受到改革的成效，享受到改革的紅利，還需要各級(jí)政府和廣大人民群眾的共同努力?！彼麖?qiáng)調(diào)。