審計署審出央企十大頑疾：決策不合規(guī)致134億損失

　　【封面故事】審計署審出央企十大“牛皮癬”。(《中國經(jīng)濟周刊》2014年第27期封面。)

　　【相關組文】

　　每到年中，審計署就會密集發(fā)布審計公告，交上一份中國財政經(jīng)濟的全面體檢報告，政府部門、大型國企、重大專項，都是體檢對象。用審計署工作人員的話來說，這是“一年來審計工作成果的一個集中反映”。

　　今年6月16日至25日10天內(nèi)，審計署共發(fā)布了18份審計公告。6月24日，審計署審計長劉家義在第十二屆全國人大常委會第九次會議上作了《關于2013年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》。

　　這場集中上演的“審計風暴”，收獲了不少“點贊”。

　　李克強總理7月2日主持召開國務院常務會議，部署嚴肅整改審計查出的問題。他用“牛皮癬”來比喻那些“屢審屢犯”的老毛病。他要求，對于審計出的問題，不僅要列出整改的“任務清單”，排出“時間表”，逐個“對賬銷號”，更要建立起整改的長效機制。

　　央企審計一直是審計署的一項重要工作，審計署每年都會選擇一些重點企業(yè)進行財務收支審計或專項審計調(diào)查。

　　今年，審計署發(fā)布了對11家央企的2012年度財務收支審計結果公告。這11家央企分別是：中國煙草總公司、中國核工業(yè)建設集團公司、中國航天科技集團公司、中國航天科工集團公司、中國船舶工業(yè)集團公司、中國兵器裝備集團公司、中國石油天然氣集團公司、中國大唐集團公司、中國海運(集團)總公司、華潤(集團)有限公司和中國冶金科工集團有限公司。

　　自2010年審計署首次單獨公告央企財務收支審計結果以來，審計署已公布了對50余家央企的審計結果，每年抽查的央企幾乎都不重復，涵蓋煙草、軍工、石油石化、電力、能源、鋼鐵、汽車、裝備制造、電信、建筑等領域。

　　對央企審計的重點內(nèi)容包括：檢查企業(yè)貫徹落實黨和國家經(jīng)濟政策與決策部署情況，保障國家政策落實；揭示和反映企業(yè)發(fā)展過程中面臨的突出矛盾、潛在風險和重大體制機制問題，維護國有資產(chǎn)安全和保值增值；揭露和查處重大違法違規(guī)和案件線索，促進反腐倡廉建設；檢查企業(yè)重大經(jīng)濟決策和內(nèi)部控制管理制度建立和執(zhí)行情況，推動管理水平提升；檢查企業(yè)財務收支的真實、合法、效益情況，促進企業(yè)規(guī)范管理。

　　通過梳理2010年至今5年的央企審計結果公告，《中國經(jīng)濟周刊》發(fā)現(xiàn)了被審計央企的不少“牛皮癬”。這些“屢審屢犯”的問題，幾乎每年都存在，被點名的央企也為數(shù)眾多——以這兩個指標綜合排序，前十位分別為：重大事項決策不規(guī)范，財務管理不規(guī)范、會計核算不準確，大宗物資采購和工程建設項目未按規(guī)定公開招投標，違規(guī)發(fā)放薪酬福利等，執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策不到位、有欠缺，項目未批先建，違規(guī)投資房地產(chǎn)，超標準購置公務用車，違規(guī)炒股、理財，違規(guī)建高爾夫球場。

　　審計署企業(yè)審計司負責人表示，截至2014年5月31日，相關企業(yè)制定完善規(guī)章制度1194項，對190名相關責任人進行了嚴肅處理，其中廳局級干部32人。同時，按照審計要求，企業(yè)已補繳各項稅款1.78億元，挽回和避免損失32.96億元。對提出的62項審計建議，企業(yè)均已采納。下一步，審計署將對企業(yè)整改情況進行檢查，并將檢查結果向社會公告。

　　今年發(fā)布的審計報告中的11家央企也均在審計報告發(fā)布后第一時間發(fā)表相關說明，稱大部分審計發(fā)現(xiàn)問題已整改完畢。一些央企還表示，將繼續(xù)對存在的問題進行深入整改，建立懲防協(xié)同長效機制，以期達到標本兼治的效果。

　　“屢審屢犯”的問題真的不會再犯了嗎？人們拭目以待。

　　央企十大“牛皮癬”

　　1重大經(jīng)濟決策不合規(guī)

　　《國務院關于2013年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》(下稱《審計工作報告》)中指出，在對11戶中央企業(yè)財務收支進行審計后發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)存在重大事項決策不規(guī)范，造成大量國有資產(chǎn)損失等問題。抽查11戶企業(yè)的791項重大決策事項中，有230項(占29%)存在違反“三重一大” (重大問題決策、重要干部任免、重大項目投資決策、大額資金使用)決策程序、缺乏可行性研究論證以及決策內(nèi)容不符合規(guī)定等問題，造成損失或潛在損失134.68億元(詳見表一)。

　　2012年度央企決策不合規(guī)造成損失排行榜(表一)

　　(數(shù)據(jù)來自審計署發(fā)布的11戶國有企業(yè)2012年度財務收支審計結果；同時存在多項損失者，以最高金額排序)

　　《審計工作報告》還點名指出，中國石油天然氣集團公司(下稱“中石油集團”)的油氣開發(fā)、并購重組、國有資產(chǎn)處置等過程中，一些企業(yè)管理人員濫用職權、違規(guī)決策，甚至與民營企業(yè)或個人串通牟取私利，嚴重損害國有權益。

　　事實上，歷年中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告均指出了央企重大經(jīng)濟決策不合規(guī)的問題：如2012年度審計發(fā)現(xiàn)1784項重大經(jīng)濟決策不合規(guī)，形成損失及潛在損失45.57億元；2011年度抽查企業(yè)617項重大決策中，有74項存在違規(guī)問題，已形成損失及潛在損失34.61億元；2010年度抽查企業(yè)的625項決策中，有164項存在可行性研究不充分、未按規(guī)定報批、違反內(nèi)部決策程序等問題，造成損失及潛在損失34.14億元。

　　值得關注的還有央企境外投資及財務管理的不完善。審計指出，中國兵器裝備集團公司(下稱“中國兵裝”)境外投資總體效益不佳，在境外投資成立的17家海外公司中，至2012年末有5家已停業(yè)、7家累計虧損1.38億美元。中國航天科技集團公司(下稱“中國航天”)境外投資及財務管理制度不健全，至2012年底所屬部分境外企業(yè)共虧損1.42億元，且目前仍有兩家企業(yè)的股權由單位委托個人代持。

　　央企違規(guī)對外借款也是一個突出問題，時而造成損失或潛在損失。例如，1999年至2011年，中石油集團所屬吉化集團公司未經(jīng)中石油集團批準向其控股公司出借資金，2012年5月形成損失1.52億元。

　　2008年至2012年，中國航天科工集團公司(下稱“航天科工”)所屬企業(yè)借給貴州航天紅光機械制造有限公司1.26億元，因對方經(jīng)營虧損嚴重存在損失風險。

　　2財務管理不規(guī)范、會計核算不準確

　　梳理近年來審計署對國有企業(yè)財務收支的審計結果，會計核算不準確一直是常見問題(詳見表二)。

　　審計署歷年披露的央企少繳稅金情況(表二)

　　(審計指出上述問題后，相關企業(yè)已補繳稅費或正在補辦)

　　審計署審計長劉家義在《2013年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中指出，審計發(fā)現(xiàn)，11戶企業(yè)2012年收入、利潤和資產(chǎn)不實金額分別為73.37億元、56.67億元和88.44億元。

　　收入、利潤不實的問題在上年度同樣很突出。上年度審計署重點抽查的10戶企業(yè)2011年收入不實46.65億元、利潤不實36.37億元。審計報告指出，一些企業(yè)為完成考核指標或少繳稅款等，虛構銷售或成本費用，影響會計核算的準確性。

　　3大宗物資采購和工程建設項目未按規(guī)定公開招投標

　　審計署審計長劉家義在《2013年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中指出，2460項大宗物資采購和781個工程建設項目沒有公開招標，涉及金額1120億元。

　　從6月20日審計署披露的11戶國有企業(yè)2012年度財務收支審計結果可以更詳細看出，中石油集團、華潤(集團)有限公司(下稱“華潤集團”)、中國船舶工業(yè)集團公司(下稱“中船集團”)、中國兵裝、中國核工業(yè)建設集團公司(下稱“中國核建”)、中國大唐集團公司(下稱“大唐集團”)、中國煙草總公司(下稱“中國煙草”)、中國冶金科工集團有限公司(下稱“中冶集團”)、中國海運(集團)總公司(下稱“中國海運”)等公司均被查出違規(guī)招投標(詳見表三)。

　　2012年度央企違規(guī)招標情況(表三)

　　(數(shù)據(jù)來自審計署發(fā)布的11戶國有企業(yè)2012年度財務收支審計結果)

　　其中違規(guī)招投標涉及金額最高的是中石油集團，所屬撫順石化分公司等9家單位部分工程建設和物資采購未按規(guī)定公開招標，涉及合同金額260.35億元，其中工程建設238.51億元、物資采購21.84億元。

　　違規(guī)招投標問題，在往年央企審計中也頻繁出現(xiàn)，有些企業(yè)還屢次犯錯。以中石油集團為例，在對其2010年度財務收支審計時就發(fā)現(xiàn)，2007年至2010年，中石油集團部分管道、煉化、勘探和生產(chǎn)等項目采取邀標方式發(fā)包，未按規(guī)定公開招標，涉及金額20.25億元。當時審計報告中披露，審計指出上述問題后，中石油集團加強了招標管理制度建設，要求嚴格投標單位資質(zhì)審查，強化招標管理效能檢查。

　　4違規(guī)發(fā)放薪酬福利等

　　《2013年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》指出，有7戶國有企業(yè)違規(guī)超提或超發(fā)工資、住房公積金和福利費等11.61億元。

　　從往年審計署公布的國有企業(yè)年度財務收支審計結果可以更詳細地看出，國有企業(yè)違規(guī)發(fā)放薪酬福利的方式多種多樣。

　　其一，超繳住房公積金、超發(fā)工資。對中國煙草的審計發(fā)現(xiàn)，2012年，該公司所屬湖南中煙等38家企業(yè)存在超繳住房公積金和在工資總額之外列支工資性支出等問題，涉及金額2.56億元。

　　其二，發(fā)放補貼、獎金。如，2012年，中國核建總部及所屬20家公司在工資總額之外發(fā)放職工補貼獎金等4261.16萬元。2012年，中國航天部分所屬單位在工資總額外向職工發(fā)放補貼434.2萬元。

　　有些公司甚至不惜以違規(guī)形式獲取資金，來為職工發(fā)放補貼、獎金。例如，中冶集團所屬中國二十二冶集團有限公司及其下屬12家單位，2012年至2013年6月，采取虛開勞務費發(fā)票或直接以勞務分包預結算單入賬等方式，套取資金8666.84萬元，主要用于發(fā)放職工工資性津貼及獎金。

　　2009年至2012年5月，國家核電技術有限公司(下稱“國家核電”)所屬國核電力規(guī)劃設計研究院勘測分院通過虛列野外津貼和虛開發(fā)票報銷等方式，將371.41萬元轉到賬外存放，用于向職工發(fā)放獎金、過節(jié)費等。

　　2011年至2012年，大唐集團所屬大唐同舟科技有限公司和大唐國際燃料公司通過虛列派遣勞務人員費用套取211.40萬元現(xiàn)金設立“小金庫”，全部用于向領導班子成員及中層管理人員發(fā)放獎金。

　　其三，發(fā)放購物卡、健身卡等。如，2012年，華潤集團所屬江蘇南熱發(fā)電有限責任公司等2家公司通過虛列原材料費用等套取資金854萬元，主要用于購買超市購物卡發(fā)放給職工等。

　　2009年至2011年，國家核電所屬國核電站運行服務技術公司等5家單位以會務費、物業(yè)費等名義在成本費用中列支3399.59萬元，實際用于購買發(fā)放給職工的購物卡。

　　2009年至2011年，中國移動[微博]通信集團公司(下稱“中國移動”)總部、中國移動研究院在福利費中為職工購買不記名多用途健身卡2405.74萬元，實際可用于健身、餐飲、購物等活動。

　　其四，替職工繳稅。如2012年度，中國海運所屬中海集裝箱運輸股份有限公司和所屬上海船舶運輸科學研究所就承擔職工個人所得稅257.90萬元。

　　5執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策不到位、有欠缺

　　檢查國有企業(yè)貫徹落實黨和國家經(jīng)濟政策與決策部署情況，一直是國有企業(yè)審計的一項重要內(nèi)容。但審計中發(fā)現(xiàn)，企業(yè)執(zhí)行國家經(jīng)濟政策、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整政策不到位、有欠缺的現(xiàn)象時有發(fā)生。

　　對中國南方電網(wǎng)有限責任公司(下稱“南方電網(wǎng)”)2009年度財務收支審計發(fā)現(xiàn)，2003年至2009年，廣西、貴州和廣東電網(wǎng)公司未嚴格執(zhí)行差別電價和優(yōu)惠電價政策，分別依據(jù)地方政府部門文件少收電費共計11億元。

　　2008年至2009年，中國華能集團公司(下稱“華能集團”)建設和收購了2個國家產(chǎn)業(yè)政策限制的煤制甲醇項目，截至2011年底已完成投資37.75億元。

　　寶鋼集團有限公司(下稱“寶鋼集團”)、武漢鋼鐵(集團)公司(下稱“武鋼集團”)和鞍鋼集團[微博]公司(下稱“鞍鋼集團”)的下屬企業(yè)近年來未經(jīng)審批違規(guī)新建和未按規(guī)定淘汰產(chǎn)能的年能耗量，平均占3戶企業(yè)2010年能耗總量的17%。

　　今年6月20日公布的國有企業(yè)2012年度財務收支審計結果亦顯示，2011年6月至2012年7月，大唐集團所屬四川川匯水電投資有限責任公司違規(guī)向高耗能企業(yè)低價供電，使其獲得電費優(yōu)惠3016.18萬元。2012年至2013年4月底，中石油集團所屬煙臺等130家銷售分公司超過發(fā)改委最高限價銷售成品油18.38萬噸，價差總計0.36億元。

　　6項目未批先建

　　《關于2012年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》指出，2012年，在對53戶中央骨干企業(yè)的審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，45個建設項目未經(jīng)國家有關部門核準就先行建設，截至2011年底實際完成投資583.37億元。

　　《2013年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計工作報告》顯示，項目未批先建仍然是一個突出的問題。

　　具體分析，國有企業(yè)項目未批先建存在以下幾種情況：

　　其一，未上報發(fā)改委、國資委[微博]等部門審核。例如，2010年，大唐集團所屬大唐國際發(fā)電股份有限公司(下稱“大唐國際”)計劃總投資14.23億元的河北豐寧萬勝永風電場在發(fā)改委核準前即開工建設，2011年7月才獲準。至2012年底，大唐集團7個煤化工等非主業(yè)投資項目未上報國資委[微博]審核批準，累計完成投資304.04億元。

　　其二，未按規(guī)定報經(jīng)上級公司批準。例如，2011年6月，中石油集團所屬中石油北燃(錦州)燃氣有限公司未按規(guī)定報經(jīng)上級公司批準，即開工建設龍棲灣燃氣工程，至2013年6月已完成投資686.42萬元。

　　其三，未獲用地審批，未取得土地證。例如，2010年至2012年，中國兵裝所屬重慶長安兩個建設項目未取得土地使用證、規(guī)劃許可證和施工許可證即開工建設，涉及投資額29.05億元。至2012年底，大唐國際投資的多倫煤化工項目所占3962.7畝土地未取得建設用地審批手續(xù)，其中耕地1736.4畝。

　　其四，未獲得環(huán)評批復。例如，2008年至2011年，中國儲備糧管理總公司所屬黑龍江分公司、油脂公司承建的中央儲備糧東莞油脂庫油罐建設等6個項目，在未取得相關環(huán)境影響評價批復和施工許可證的情況下組織實施工程。2005年至2011年，中國五礦集團公司(下稱“中國五礦”)及所屬單位部分稀土項目未取得環(huán)評批復或實際產(chǎn)能大于取得的環(huán)評批復。

　　7違規(guī)投資房地產(chǎn)

　　梳理近年來的國有企業(yè)財務收支審計結果，違規(guī)投資房地產(chǎn)一直是常見問題。

　　中國交通建設集團有限公司2009年度財務收支審計結果顯示，2007年至2009年，該集團公司所屬企業(yè)使用生產(chǎn)經(jīng)營流動資金貸款1.62億元開發(fā)房地產(chǎn)項目。審計指出問題后，所屬企業(yè)已將貸款本息全部收回并用于生產(chǎn)經(jīng)營。

　　國家開發(fā)投資公司2011年度財務收支審計結果顯示，2005年至2006年，該公司及所屬國投洋浦港有限公司違反國家有關規(guī)定，投資別墅等項目。截至2012年5月底，累計完成投資4.44億元。

　　2010年1月，國務院下發(fā)的《關于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》指出，“國有資產(chǎn)監(jiān)管部門要進一步規(guī)范國有大企業(yè)的房地產(chǎn)投資行為”。但根據(jù)今年6月20日公布的11戶國有企業(yè)2012年度財務收支審計結果，仍有至少5家央企因涉及違規(guī)投資房地產(chǎn)而被點名。其中包括：

　　2009年至2012年11月，中石油集團所屬撫順石化房地產(chǎn)綜合開發(fā)股份有限公司超資質(zhì)開發(fā)房地產(chǎn)項目，并用已被政府收回的土地使用權作抵押違規(guī)融資2.5億元。

　　2011年12月以來，大唐集團所屬大唐國際違規(guī)擴大非主業(yè)商業(yè)性房地產(chǎn)投資項目，至2013年7月未有實質(zhì)進展。

　　2008年12月至2012年12月，中冶集團所屬中國二十二冶集團有限公司實施的唐山市曹妃甸論壇永久會址配套設施建設項目、中冶福建置業(yè)實施的廈門市海西國際城項目中，有違規(guī)建設的別墅類房產(chǎn)。

　　2012年，航天科工未按規(guī)定報經(jīng)國資委審核，批復同意所屬單位對貴州航天房地產(chǎn)開發(fā)有限公司增資3000萬元。

　　此外，審計還揭示出，2013年，中國海運所屬中海工業(yè)有限公司原總經(jīng)理超出授權額度2.04億元，競拍商業(yè)地塊。

　　8超標準購置公務用車

　　6月20日公布的11戶國有企業(yè)2012年度財務收支審計結果顯示，華潤集團、大唐集團、中石油集團、中國兵裝、中國煙草等5家央企超標準購置公務用車。

　　其中，華潤集團制定的下屬企業(yè)公務用車標準比國資委制定的企業(yè)領導人員用車標準高。2012年70家下屬企業(yè)超國資委標準購買汽車(5座及以下)90輛，平均單價約52萬元，最高單價超過200萬元。

　　2012年，大唐集團所屬中國大唐集團財務有限公司和大唐國際燃料公司5輛公務用車超出大唐集團規(guī)定標準。中石油集團所屬吉林銷售分公司和吉林石化分公司以租賃方式超標準配置23輛公務用車。中國兵裝所屬重慶大江工業(yè)有限責任公司、青山工業(yè)超過國家標準購置公車4輛，涉及金額188.15萬元。

　　2012年至2013年，中國煙草下屬單位也存在違規(guī)購置超標車輛等問題。

　　央企超標準購置公務車等問題，在往年的審計報告中也曾多次出現(xiàn)。例如，2008年至2010年，中國第二重型機械集團公司(下稱“中國二重”，現(xiàn)已并入中國機械工業(yè)集團有限公司)部分所屬單位購置高檔轎車。而對南方電網(wǎng)2009年度財務收支審計結果顯示，該公司公務用車一直未明確配備的數(shù)量、檔次標準以及價格。審計指出上述問題后，中國二重、南方電網(wǎng)均制定了公務用車方面的管理辦法。

　　9違規(guī)炒股、理財

　　2007年8月，國資委發(fā)布《關于進一步規(guī)范中央企業(yè)投資管理的通知》，重申中央企業(yè)投資非主業(yè)性質(zhì)的房地產(chǎn)、金融、證券和保險業(yè)等，須及時向國資委報告。

　　2008年6月，國資委再度發(fā)文，為央企違規(guī)投資、理財套上“緊箍咒”。根據(jù)當時發(fā)布的《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責任追究暫行辦法(征求意見稿)》，央企違規(guī)投資、理財造成企業(yè)資產(chǎn)損失將受到嚴厲懲處。但監(jiān)管部門三令五申仍未攔住央企違規(guī)投資、理財?shù)哪_步，近年來屢次有央企因此在審計報告中被點名。

　　2007年至2008年，寶鋼集團所屬華寶投資有限公司等兩家企業(yè)的高管人員越權決策，投資股票及權證、進行“代客債務調(diào)期交易”等，造成損失4.36億元。

　　2009年，三峽集團在整體上市過程中，資金安排不當，導致部分貸款資金投向低收益理財產(chǎn)品，增加了集團整體財務費用1.21億元。

　　中國中鋼集團公司下屬中鋼國際控股有限公司所屬勝融興業(yè)有限公司未按中鋼集團相關規(guī)定控制股票投資風險，截至2010年6月，該公司持有單只股票賬面浮虧5247萬元。

　　2011年，中國五礦所屬火炬鋅業(yè)有限公司等兩單位違規(guī)從事期貨投機交易和境外套期保值業(yè)務，其中期貨投機交易造成虧損2716.53萬元。

　　2011年，中國商用飛機有限責任公司1億元以上的新增理財業(yè)務均未按《中國商飛公司“三重一大”決策管理規(guī)定》報經(jīng)董事會或股東會討論決定。

　　10違規(guī)建高爾夫球場

　　在國家多次發(fā)文遏制高爾夫球場濫建之風的背景下，央企仍現(xiàn)身高爾夫球場建設值得關注。

　　審計署對中國遠洋運輸(集團)總公司(下稱“中遠集團”)2009年度財務收支審計結果顯示，2007年至2009年，該集團在已知京華高爾夫球場項目用地是采取以租代征方式取得的情況下，投入11021.8萬元收購并改建高爾夫球場，每年經(jīng)營虧損約700萬元。審計指出上述問題后，中遠集團采取措施，加大市場開發(fā)力度，努力減虧，并確定擇機退出的方案。

　　實際上，政府自1993年就已經(jīng)開始控制高爾夫球場盲目建設。2011年，發(fā)改委、國土部等11部委聯(lián)合發(fā)文要求，所有球場一律不得占用耕地、天然林和國家級公益林地，占用的耕地和林地必須全部退出，盡快進行復耕和恢復森林植被。

　　但重拳出擊仍未完全遏制央企建設高爾夫球場的舉動。今年6月20日，審計署公布的對11戶國有企業(yè)2012年度財務收支審計結果公告顯示，仍有兩家央企因為高爾夫球場建設方面的違規(guī)而“上榜”。

　　2007年12月至2012年12月，中冶集團所屬中國二十二冶集團有限公司下屬唐海金熊置業(yè)有限公司投資5.76億元、租地1640畝違規(guī)建設錦標級18洞高爾夫球場及配套設施。2007年12月至2011年7月，中冶集團所屬中冶建筑研究總院有限公司下屬中冶置業(yè)(福建)有限公司投資8488萬元、占用農(nóng)業(yè)用地860畝建設高爾夫球場。

　　此外，至2012年底，中國煙草所屬紅塔煙草和云南紅河投資有限公司2008年至2010年投資6.81億元建成的高爾夫球場仍未按規(guī)定清理處置，上述高爾夫球場共占地1728.45畝。

　　除了違規(guī)建設高爾夫球場，審計還揭示出，2012年，華潤集團及部分所屬單位公款列支高爾夫球消費支出211萬元。

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