預(yù)算法首次大修進(jìn)四審 政府全部收入或都上繳國(guó)庫(kù)

　　政府全部收入或都上繳國(guó)庫(kù)

　　預(yù)算法20年來(lái)首次大修進(jìn)入四審，進(jìn)一步完善預(yù)算公開(kāi)、轉(zhuǎn)移支付、地方債等

　　預(yù)算法修正案草案四審稿昨天提交十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議審議，在三審稿基礎(chǔ)上對(duì)預(yù)算公開(kāi)、轉(zhuǎn)移支付、地方債等規(guī)定進(jìn)一步補(bǔ)充完善，明確專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付評(píng)估和退出機(jī)制，恢復(fù)央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)制度，并嚴(yán)格限定地方政府舉債只能用于公益性資本支出。歷經(jīng)三屆人大，十年修法，預(yù)算法修正案草案很可能將于本周末提交全國(guó)人大常委會(huì)表決。這意味著，在實(shí)施20周年之際，預(yù)算法或?qū)⒂瓉?lái)“新生”。???

　　政府全部收支都將納入監(jiān)管

　　被認(rèn)為是腐敗溫床的“小金庫(kù)”經(jīng)過(guò)多輪清理仍然普遍存在于一些黨政機(jī)關(guān)之中，近期有媒體曝光一省會(huì)城市的科級(jí)單位就私開(kāi)了11個(gè)賬戶，將近10億元收入公款私存。據(jù)了解，“小金庫(kù)”的形成就源于現(xiàn)行的預(yù)算法未將政府全部收入納入預(yù)算之中，讓體外循環(huán)的財(cái)政資金有了可乘之機(jī)。

　　“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算?！薄罢娜渴杖霊?yīng)當(dāng)上繳國(guó)家金庫(kù)，任何部門、單位和個(gè)人不得截留、占用、挪用或者拖欠。”“各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行，不得虛假列支?！薄鄬?duì)于現(xiàn)行預(yù)算法，四審稿中的這些表述讓人眼前一亮。

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文說(shuō)，四審稿最大亮點(diǎn)是對(duì)立法宗旨的完善，在現(xiàn)行法強(qiáng)調(diào)“健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理”基礎(chǔ)上，增加“規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束”內(nèi)容。政府由管理主體變?yōu)楣芾韺?duì)象，用法律約束行政權(quán)力，讓人民監(jiān)督政府花錢。

　　地方債只能用于公益性支出

　　地方債始終是預(yù)算法修改的焦點(diǎn)問(wèn)題，先后四次審議，相關(guān)規(guī)定均有變化，從一審、二審到三審，經(jīng)歷開(kāi)閘、關(guān)閘、再開(kāi)閘的過(guò)程。

　　與三審稿一樣，四審稿規(guī)定地方債發(fā)債主體是“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市”，舉債方式就一種“發(fā)地方政府債券”，但在舉債用途上，四審稿修改為“預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金”，并嚴(yán)格限定“只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”。

　　其實(shí)在年初的預(yù)算報(bào)告中，財(cái)政部已對(duì)地方政府的一般政府債券和市政債做界定，前者針對(duì)沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借，主要以公共財(cái)政收入和舉借新債償還。財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)白景明在接受新華社采訪時(shí)指出，資本支出是能夠形成資產(chǎn)的支出，比如可用在保障房建設(shè)、水利設(shè)施、博物館建設(shè)等方面，但不能用來(lái)買公車、蓋辦公樓、發(fā)工資。

　　此前審議中，不少委員擔(dān)心地方債閘門一旦拉開(kāi)，能否抵御債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。四審稿進(jìn)一步鞏固“防火墻”，新增規(guī)定：“國(guó)務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度”。此前，部分官員靠大量借債拉動(dòng)G?D?P搞業(yè)績(jī)，職務(wù)調(diào)動(dòng)后“拍拍屁股走人”，此次預(yù)算法修改增加問(wèn)責(zé)機(jī)制，地方政府違反預(yù)算法規(guī)定舉債的，直接負(fù)責(zé)人員或?qū)⒈怀仿毢烷_(kāi)除。

　　決算按“工資”等公開(kāi)到最細(xì)級(jí)

　　在預(yù)算公開(kāi)方面，《預(yù)算法》修正案草案著墨頗多：將“預(yù)算公開(kāi)”寫入法規(guī)的同時(shí)，還就公開(kāi)的時(shí)效、內(nèi)容作出規(guī)定，并要求預(yù)算編制進(jìn)一步細(xì)化。

　　據(jù)了解，草案中明確，向社會(huì)公開(kāi)預(yù)決算中包含“三公經(jīng)費(fèi)”在內(nèi)的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)安排、社會(huì)高度關(guān)注的政府采購(gòu)情況，并要對(duì)本級(jí)政府舉債情況作出說(shuō)明。此外，按照草案最新要求，預(yù)算編制時(shí)，政府支出應(yīng)按經(jīng)濟(jì)分類，其中基本支出編到“款”，項(xiàng)目支出編到“項(xiàng)”；而決算編制中，所有政府支出都按功能分類編到“款”，也就是最詳細(xì)的一級(jí)。

　　“按經(jīng)濟(jì)分類公開(kāi)預(yù)算，公眾就能直觀看到政府支出中，多少錢用于發(fā)工資、多少錢用于購(gòu)公車，更容易判斷錢花得是否合理。”蔣洪說(shuō)，但他也同時(shí)指出，政府編預(yù)算時(shí)，基本支出細(xì)化到“款”，而項(xiàng)目支出卻不這樣細(xì)化，可能導(dǎo)致項(xiàng)目支出的錢怎樣花成為“糊涂賬”。

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　　修改歷程

　　1994年

　　我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算法在第八屆全國(guó)人大二次會(huì)議上通過(guò)，1995年1月1日正式實(shí)施，迄今已20年。2004年

　　我國(guó)啟動(dòng)預(yù)算法修訂。然而，修訂工作由于種種原因而延后。

　　2011年11月

　　國(guó)務(wù)院第181次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)了預(yù)算法修正案草案，并于12月提交全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行初審。

　　2012年6月

　　預(yù)算法草案迎來(lái)二審。隨后，草案通過(guò)全國(guó)人大網(wǎng)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，吸引了1.9萬(wàn)人參與，征集到33萬(wàn)條意見(jiàn)。

　　2013年底

　　中共十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革做出總體部署。

　　2014年4月

　　預(yù)算法修正案草案在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議上三審。

　　預(yù)算法修改還有哪些呼聲？

　　預(yù)算年度調(diào)整尚未涉及

　　南都記者了解到，此前曾有多位全國(guó)人大代表、政協(xié)委員就調(diào)整“預(yù)算年度”提出建議：將目前的“歷年制(從1月到12月末)”改為“跨年制(4月至次年3月)”，但該建議暫未被納入預(yù)算法修正案草案。

　　針對(duì)目前按自然年度確定預(yù)算年度，而全國(guó)人大每年3月才審議批準(zhǔn)當(dāng)年預(yù)算，實(shí)際預(yù)算的執(zhí)行時(shí)間僅八個(gè)月的現(xiàn)狀，《預(yù)算法》三審時(shí)，便有人大代表指出，這直接導(dǎo)致人代會(huì)沒(méi)開(kāi)、預(yù)算還沒(méi)批準(zhǔn)，預(yù)算年度便已開(kāi)始，部分財(cái)政使用不受預(yù)算規(guī)范；另一方面，財(cái)政預(yù)算中專項(xiàng)撥款往往臨近年底，有的會(huì)突擊花錢、有的甚至當(dāng)年無(wú)法支出。

　　全國(guó)人大代表、華南農(nóng)業(yè)大學(xué)副校長(zhǎng)吳鴻也在今年兩會(huì)上提交了該項(xiàng)建議。

　　財(cái)政專戶依然保留口子

　　預(yù)算法三審稿規(guī)定，對(duì)法律有明確規(guī)定或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的特定專用資金，可以依照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財(cái)政專戶。

　　上次審議時(shí)，部分人大常委會(huì)組成人員指出，財(cái)政專戶是政府在人民銀行[微博]經(jīng)理的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)外，在商業(yè)銀行開(kāi)立的賬戶，助長(zhǎng)“小金庫(kù)”泛濫，助長(zhǎng)財(cái)政管理上的權(quán)力尋租，甚至為腐敗提供可能，建議預(yù)算法明確取消財(cái)政專戶，建立國(guó)庫(kù)單一賬戶制度。

　　對(duì)此，四審稿維持三審稿繼續(xù)保留財(cái)政專戶并予以嚴(yán)格控制的相關(guān)規(guī)定。復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授韋森昨天對(duì)南都記者表示，當(dāng)前全國(guó)財(cái)政專戶超過(guò)20多萬(wàn)個(gè)，存款達(dá)1.4萬(wàn)億元，超過(guò)央行國(guó)庫(kù)資金的四成，一時(shí)難以取消，因?yàn)椤巴肜锏娜狻币獖A回來(lái)太難。韋森此前與另外7位財(cái)稅專家就預(yù)算法修改提交建議時(shí)，提出國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制新設(shè)財(cái)政專戶，逐漸取消現(xiàn)有財(cái)政專戶。

　　部門預(yù)算非由財(cái)政部門統(tǒng)一公開(kāi)

　　預(yù)算法修正案草案中，規(guī)定由政府部門各自公開(kāi)部門預(yù)算，而不是財(cái)政部門統(tǒng)一公開(kāi)各部門預(yù)算。

　　全國(guó)政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣洪認(rèn)為，由財(cái)政部門統(tǒng)一公開(kāi)各部門的預(yù)算，優(yōu)勢(shì)更為明顯。而按照慣例，目前各國(guó)也是由財(cái)政部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一公開(kāi)。

　　本版采寫：南都記者商西 陳姝雯 新華社

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