國庫背后的爭奪戰(zhàn)：財政部和央行角力20年

　　國庫歸誰管？財政部和央行20多年的角力終出結果——依舊平分秋色。

　　上月底表決通過的預算法修正案，維持了現(xiàn)行預算法關于“央行經(jīng)理國庫”的表述，同時也保留了“國庫的支配權屬于各級財政部門”這一句。

　　這個結果并不出乎意料。表決一周前，全國人大相關人士曾在預算法修正案審議吹風會上表示，中國人民銀行[微博]是經(jīng)理國庫還是代理國庫，這個問題認識還不一致，國庫管理體制還在進一步改革過程中，所以對現(xiàn)行預算法的規(guī)定就暫不改了。

　　不改，在很多人看來，是央行贏了，因為經(jīng)理、代理一字之差意味著權力賦予的懸殊?！敖?jīng)理”代表著央行可以對國庫資金的收繳、撥付、執(zhí)行擁有監(jiān)督權，而財政部認為，監(jiān)督權完全可以在財政部內(nèi)部執(zhí)行完畢，央行僅履行出納職責即可，即“代理”?！霸谛碌念A算法頒布后，看起來是央行贏了，實則不然，財政部在這次預算法修改中關于國庫的權利應該做出了巨大的讓步，不然預算法依然很難通過?！币晃徊辉妇呙呢敹愊到y(tǒng)資深官員表示。

　　1994年出臺的現(xiàn)行預算法，歷經(jīng)四次審議，其中至少兩次都卡在國庫管理權之爭上。“部門職能的重復設置、低效率運作和權利掣肘，在國庫主導權的爭奪中顯示得淋漓盡致。”上述官員稱，從這點來看，距離建立現(xiàn)代財政制度尚遠。

　　緣起

　　國庫管理權的分歧，自1979年中國人民銀行[微博]與財政部分開辦公后，開始顯現(xiàn)并愈演愈烈。

　　據(jù)財政部財政科學研究所副所長王朝才介紹，改革開放之前，中國人民銀行歸財政部管轄，屬于財政部的一個司，當時的財政部沒有國庫司這樣專門管理國庫的司局。

　　“國庫的業(yè)務都在中國人民銀行那邊辦理，時代特點也決定了人行代理國庫的業(yè)務，但前提是，人行隸屬于財政部。”上述不愿具名的財稅官員表示，后來中國人民銀行從財政部分開辦公后，很多問題產(chǎn)生了。

　　國庫的管理權也隨著央行的獨立，部分地發(fā)生著轉移。

　　1983年9月，國務院決定中國人民銀行專門行使國家中央銀行的職能，此前頒布的《中央金庫條例》一直明確人民銀行“代理”國庫，央行獨立后，1985年國務院頒布《國家金庫條例》，將人民銀行由“代理”國庫改為“經(jīng)理”國庫，央行的職能被加強。

　　此后，雖然國務院又頒布了《國家預算管理條例》，要求各級國庫庫款的支配權屬于同級財政部門，但并未提及央行與國庫的關系。直到1994年現(xiàn)行預算法才明文提出中央國庫由中國人民銀行“經(jīng)理”，但相應也規(guī)定，各級財政部門享有對國庫存款的支配權。為此，財政部于2000年成立國庫司，其中一條職責就是組織擬訂國庫管理制度。

　　但一個機構由兩個部門管轄，爭議自然不可避免。

　　“財政部的國庫司和央行的國庫局每年都為‘經(jīng)理還是代理國庫’扯皮，財政部國庫司專門有一個處室，就是與央行打交道的。”財政部人士稱。

　　中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君是最早開始關注國庫問題的專家之一。他告訴經(jīng)濟觀察報，財政部2000年開始國庫體制改革，重點就是借鑒發(fā)達國家的國庫模式，實行集中化管理，也就是政府的全部財政資金集中在央行的國庫單一賬戶上，但由財政系統(tǒng)實施監(jiān)督和檢查。

　　這個意見也反映在后來《預算法》修正案的二審稿中，二審稿增加了各級政府財政部門負責監(jiān)督檢查本級國庫辦理的預算收入收納、劃分、留解、退付及預算支出的撥付業(yè)務的規(guī)定，并把現(xiàn)行《預算法》中“央行經(jīng)理國庫”的條款刪去了。

　　但二審稿征求意見稿在2012年7月甫一面世，即引來滿城風雨。當時央行高層以及央行國庫局的負責人多次以發(fā)表意見和撰文的方式，論述央行經(jīng)理和監(jiān)督國庫的重要性。由于爭議太大，雖然三審稿仍維持了上述修改，但到四審時，原來的條款已被恢復，仍保留央行經(jīng)理國庫和財政部門享受國庫存款支配權的雙頭管理格局。

　　問題

　　在地方財政人士看來，預算法修正案對國庫管理權的這次“回歸”，著實難以理解。

　　一位曾經(jīng)擔任過多年省級財政廳國庫處處長的人士說，他擔任國庫處長的時候，每一筆超過500萬的支出，地方人行國庫處都會打電話過來問詢，在什么時間什么項目做了哪項支出。而每年的12月31日，他還要和國地稅部門、海關、地方人行的國庫部門，對每一筆收入包括稅收和非稅收入在內(nèi)，一一對賬。

　　他認為這是低效率的運作，“一個國家有兩套管理國庫的部門，而且還是屬于兩個部委，干著同一件事情，從國庫角度來看，中國人民銀行并不是一個組織收入和負責支出的部門，更多的是一個統(tǒng)計職能”。

　　在他看來，財政部門有各級人大、審計部門以及紀委監(jiān)督，管理國庫有計劃，使用的撥付程序也已經(jīng)完善，財政系統(tǒng)內(nèi)部對國庫存款的監(jiān)督也不是難事，這樣看，央行的職能很難體現(xiàn)。

　　地方財政系統(tǒng)對國庫管理職能重疊的看法，王朝才和對外經(jīng)濟貿(mào)易大學財政稅務學系主任楊志勇也表示認同。楊志勇說，央行經(jīng)理國庫不可能預計財政要花多少錢，國庫的主動權一定得在財政部門。王朝才則表示，財政部門代表政府支配資金，若是由央行經(jīng)理國庫，在資金問題由央行支配，是絕對要出問題的。

　　不過，支持央行經(jīng)理國庫的一些人士認為，國庫是財政收支的平臺，是國家的金庫，應當和財政部門保持相對獨立性，以便實現(xiàn)政府內(nèi)部的相互監(jiān)督、審核和制約。另外，明確央行的國庫管理職能，可以更嚴格限制各部門和地方財政專戶的設立，直至最終取消財政專戶。

　　而且，隨著國庫存款居高不下，財政部正在加大對國庫存款進行現(xiàn)金管理的力度，即將國庫存款從央行移至商業(yè)銀行以獲取更高利率，這在央行看來是對貨幣政策的沖擊。中央財經(jīng)大學銀行業(yè)研究中心主任郭田勇[微博]認為，未來若是為了提高國庫資金效率，將國庫資金在保留基本支出后投放商業(yè)銀行系統(tǒng)，肯定對貨幣政策有影響，造成貨幣供應量的起伏。

　　即將于2015年1月實施的預算法修正案，對這些問題沒有答案。雖然修正案保留了央行經(jīng)理國庫的條款，但博弈仍可能繼續(xù)下去。

　　“財政部和中國人民銀行已經(jīng)進行了很多次的博弈，焦點在于財政資金是否放在國庫里，是否由央行擔任出納和行使對于國庫資金的監(jiān)管職能?！蓖跤壕f，但是現(xiàn)在央行經(jīng)理國庫的職能在一定程度上是被架空的。