財(cái)稅改革開(kāi)頭炮：兩年內(nèi)全面清理第二國(guó)庫(kù)

　　預(yù)算體制改革邁出實(shí)質(zhì)性的步伐。

　　昨天 (10月8日)，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)，要求改進(jìn)預(yù)算管理和控制，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，著力構(gòu)建規(guī)范的現(xiàn)代預(yù)算制度，涉及預(yù)算編制、執(zhí)行、公開(kāi)和監(jiān)督等各個(gè)方面，新華社將之譽(yù)為新一輪財(cái)稅改革“開(kāi)頭炮”。

　　《決定》看點(diǎn)頗多，其中一些措施可謂力度空前。包括推進(jìn)預(yù)決算公開(kāi)，公開(kāi)“三公”經(jīng)費(fèi)中除涉密信息外的所有內(nèi)容；建立考核問(wèn)責(zé)機(jī)制，把政府性債務(wù)作為硬性指標(biāo)納入政績(jī)考核；全面清理整頓財(cái)政專(zhuān)戶，除財(cái)政部審核并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)予以保留的專(zhuān)戶外，其余專(zhuān)戶在2年內(nèi)逐步取消等。

　　財(cái)政專(zhuān)戶也被稱(chēng)為“第二國(guó)庫(kù)”，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》了解到，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，2011年以來(lái)，財(cái)政部連續(xù)3年組織開(kāi)展清理整頓地方財(cái)政專(zhuān)戶工作，累計(jì)撤并地方財(cái)政專(zhuān)戶7.4萬(wàn)多個(gè)，撤戶率達(dá)32.4%。這意味著未來(lái)或還有十幾萬(wàn)個(gè)財(cái)政專(zhuān)戶需清理。

　　明確跨年制財(cái)政規(guī)劃

　　針對(duì)十八屆三中全會(huì)提出的關(guān)于建立中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，《決定》明確，“財(cái)政部門(mén)會(huì)同各部門(mén)研究編制3年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，強(qiáng)化3年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束。推進(jìn)部門(mén)編制3年滾動(dòng)規(guī)劃，加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)管理，健全項(xiàng)目預(yù)算審核機(jī)制。各部門(mén)規(guī)劃中涉及財(cái)政政策和資金支持的，要與3年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃相銜接?！?/p>

　　我國(guó)目前實(shí)行的是一年預(yù)算，即從當(dāng)年1月1日到12月31日的預(yù)算，但有的支出則是跨年度、滾動(dòng)的，而且年度預(yù)算財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響不能完全展示。

　　地方財(cái)政人士表示，編制滾動(dòng)預(yù)算、中長(zhǎng)期預(yù)算或跨年度預(yù)算，能夠使支出的安排更長(zhǎng)遠(yuǎn)和更有系統(tǒng)性，也可避免一下子安排的支出用不掉或在預(yù)算之外追加預(yù)算等。

　　《決定》同時(shí)提出，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展變化和財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。中央一般公共預(yù)算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，超收收入用于沖減赤字、補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；如出現(xiàn)短收，通過(guò)調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、削減支出或增列赤字并在經(jīng)全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的國(guó)債余額限額內(nèi)發(fā)債平衡。

　　而對(duì)于地方一般公共預(yù)算，執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，用于化解政府債務(wù)或補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；如出現(xiàn)短收，通過(guò)調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或其他預(yù)算資金、削減支出實(shí)現(xiàn)平衡。如采取上述措施后仍不能實(shí)現(xiàn)平衡，省級(jí)政府報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)后增列赤字，并報(bào)財(cái)政部備案，在下一年度預(yù)算中予以彌補(bǔ)。

　　天津財(cái)經(jīng)大學(xué)教授李煒光在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)說(shuō)，這次《決定》將很多財(cái)稅學(xué)者討論過(guò)的問(wèn)題都吸收了進(jìn)去，像預(yù)算超收或短收問(wèn)題，現(xiàn)在要經(jīng)過(guò)人大批準(zhǔn)才能實(shí)施，這就實(shí)現(xiàn)了人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督職能。

　　兩年內(nèi)全面清理財(cái)政專(zhuān)戶

　　《決定》對(duì)細(xì)化政府預(yù)決算公開(kāi)內(nèi)容做出了規(guī)定，除涉密信息外，政府預(yù)決算支出全部細(xì)化公開(kāi)到功能分類(lèi)的項(xiàng)級(jí)科目，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算按項(xiàng)目按地區(qū)公開(kāi)。

　　對(duì)于“三公”經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，《決定》要求加大“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)力度，細(xì)化公開(kāi)內(nèi)容，除涉密信息外，所有財(cái)政資金安排的“三公”經(jīng)費(fèi)都要公開(kāi)。對(duì)預(yù)決算公開(kāi)過(guò)程中社會(huì)關(guān)切的問(wèn)題，要規(guī)范整改、完善制度。

　　在信息公開(kāi)方面，近年來(lái)財(cái)政專(zhuān)戶問(wèn)題較為突出。所謂財(cái)政專(zhuān)戶，是指財(cái)政部門(mén)為了履行財(cái)政管理職能，在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)用于管理核算特定資金的銀行結(jié)算賬戶，這里的“特定資金”包括社?；?、非稅收入、教育收費(fèi)等。據(jù)財(cái)經(jīng)網(wǎng)報(bào)道，央行國(guó)庫(kù)局局長(zhǎng)張貴生表示，由于財(cái)政專(zhuān)戶的大量存在以及非稅收入征繳方式的缺陷，大大限制了國(guó)庫(kù)監(jiān)督的范圍，目前全國(guó)財(cái)政專(zhuān)戶數(shù)量眾多，金額較大，成為事實(shí)上的“第二國(guó)庫(kù)”。

　　《決定》明確，要求規(guī)范管理并提高國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行效率，“全面清理整頓財(cái)政專(zhuān)戶，各地一律不得新設(shè)專(zhuān)項(xiàng)支出財(cái)政專(zhuān)戶，除財(cái)政部審核并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)予以保留的專(zhuān)戶外，其余專(zhuān)戶在2年內(nèi)逐步取消?！?/p>

　　今年5月，財(cái)政部動(dòng)用13個(gè)財(cái)政督察專(zhuān)員辦事處開(kāi)展了縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制和解決地方重大突出問(wèn)題財(cái)力補(bǔ)助資金專(zhuān)項(xiàng)檢查，其中一個(gè)縣財(cái)政部門(mén)出現(xiàn)幾十個(gè)財(cái)政專(zhuān)戶的“奇觀”。

　　李煒光說(shuō)，現(xiàn)在很多腐敗大案都出在財(cái)政專(zhuān)戶上，有些案件的涉案資金達(dá)到上億元。如果國(guó)家財(cái)政的錢(qián)進(jìn)入國(guó)庫(kù)，不設(shè)“第二國(guó)庫(kù)”，不通過(guò)專(zhuān)戶賬戶上，就可以有效地堵住部分貪污漏洞。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示：財(cái)政專(zhuān)戶滯留、隱藏收入，這是當(dāng)前國(guó)庫(kù)體制的一個(gè)漏洞?！敖鉀Q的方案是堅(jiān)持國(guó)庫(kù)單一賬戶兩個(gè)直達(dá)。兩個(gè)直達(dá)就是在收繳環(huán)節(jié)直達(dá)國(guó)庫(kù)單一賬戶，支付環(huán)節(jié)直達(dá)供應(yīng)商賬戶，如此一來(lái)，借專(zhuān)戶滯留和隱藏收入、瞞報(bào)收入的途徑就滅掉了。”

　　財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就深化預(yù)算管理制度改革有關(guān)問(wèn)題答記者問(wèn)時(shí)提到，2011年以來(lái)，財(cái)政部連續(xù)3年組織開(kāi)展清理整頓地方財(cái)政專(zhuān)戶工作，累計(jì)撤并地方財(cái)政專(zhuān)戶7.4萬(wàn)多個(gè)，撤戶率達(dá)32.4%?！跋乱徊綄⑷媲謇碚D財(cái)政專(zhuān)戶，今后各地一律不得新設(shè)專(zhuān)項(xiàng)支出財(cái)政專(zhuān)戶，除財(cái)政部審核并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)予以保留的專(zhuān)戶外，其余專(zhuān)戶在2年內(nèi)逐步取消?！?/p>

　　壓縮專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例

　　此外，《決定》還提出優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2013年中央對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付2.4萬(wàn)億元，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付高達(dá)約1.9萬(wàn)億元。今年中央政府工作報(bào)告提出壓縮1/3中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，這次的《決定》進(jìn)一步提出了“增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上”。

　　針對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的“病癥”，財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉曾于今年7月公開(kāi)表示：“專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目過(guò)多，不僅容易形成 ‘跑部錢(qián)進(jìn)’、‘撒胡椒面’現(xiàn)象，造成中央部門(mén)通過(guò)資金安排不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)地方事權(quán)，甚至成了滋生腐敗的溫床。”

　　王雍君對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般會(huì)規(guī)定具體用途，地方政府沒(méi)有自主支配權(quán)，由于項(xiàng)目太細(xì)太瑣碎，與地方的實(shí)際需要脫節(jié)比較嚴(yán)重，造成大量的資金浪費(fèi)。

　　李煒光說(shuō)，究竟占百分之幾十不是問(wèn)題，因?yàn)橹挥械胤秸琶靼啄男┑胤叫枰X(qián)，哪些需要更多的錢(qián)。而專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移解決不了這個(gè)問(wèn)題，“真正做好公共服務(wù)是從下到上，先滿足基本的財(cái)政資金的需要?！?/p>

　　合理花錢(qián)的同時(shí)，也要加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的管理，“建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機(jī)制，各級(jí)政府上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目的支出；連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理，其中一般公共預(yù)算的結(jié)余資金，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)資金?！?/p>