政府承諾居民搬遷未兌現(xiàn) 投入數(shù)千萬化工廠停產(chǎn)

　　公司停產(chǎn)，昂貴設(shè)備一直閑置。

　　未能兌現(xiàn)的“承諾”

　　一些地方政府在招商引資時，為了能快速招到商、引到資，經(jīng)常作出一些承諾，一些時候這些承諾甚至成了有關(guān)部門審批項(xiàng)目的附隨條件。然而，一旦承諾得不到兌現(xiàn)，企業(yè)很可能陷入“進(jìn)退兩難”的境地。

　　江蘇省泰州市一家化工企業(yè)，目前就遭遇了這樣的困境。

　　A鎮(zhèn)政府作出“承諾”化工項(xiàng)目獲準(zhǔn)上馬

　　由于選址不符合與居民區(qū)相距不小于100米的隔離要求，項(xiàng)目遲遲未獲批。鎮(zhèn)政府向環(huán)保部門出具書面說明，承諾三年內(nèi)將附近居民全部搬遷。

　　2001年初，江蘇省泰州市在其轄區(qū)高港區(qū)野徐鎮(zhèn)建設(shè)高港工業(yè)園區(qū)，鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)招商引資的人員邀請欒忠岳來園區(qū)投資建設(shè)化工企業(yè)。欒忠岳傾盡所有并舉債在工業(yè)園建起了一個占地15畝、8000余平方米廠房建筑的泰州市天源化工公司(下稱“天源公司”)。

　　2004年下半年，經(jīng)過認(rèn)真考察，天源公司準(zhǔn)備新上2，3B二氰基丙酸乙酯項(xiàng)目。泰州市環(huán)境科學(xué)研究所在對該項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評價時，認(rèn)為該項(xiàng)目符合當(dāng)前國家產(chǎn)業(yè)政策，對于促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展效果明顯，“從環(huán)保的角度看，該項(xiàng)目在該區(qū)建設(shè)是可行的”。但是，由于該公司東側(cè)以及南側(cè)50米處有零星的幾戶居民，不符合當(dāng)時化工區(qū)與居民區(qū)相距不小于100米的隔離要求，致使項(xiàng)目遲遲不能得到泰州市環(huán)保局批準(zhǔn)。

　　2005年12月16日，鎮(zhèn)政府向泰州市環(huán)保局出具書面說明，承諾擬在未來三年內(nèi)將工業(yè)園區(qū)附近300米范圍內(nèi)的居民全部拆遷搬進(jìn)鎮(zhèn)生活區(qū)集中安置。因?yàn)橛协h(huán)境影響評價資格證書和鎮(zhèn)政府搬遷居民的書面承諾，2006年9月，泰州市環(huán)保局批準(zhǔn)天源公司新上2，3B二氰基丙酸乙酯項(xiàng)目，并于2007年7月投入試生產(chǎn)。

　　為了這個項(xiàng)目，欒忠岳付出了大量的心血和汗水。為了環(huán)保達(dá)標(biāo)，他在極其艱難的情況下，舉債100多萬元對企業(yè)進(jìn)行技改升級，興建了廢水母液蒸餾分離循環(huán)回收裝置，在全國同行業(yè)中率先達(dá)到無廢水排放；為了尋找市場，他常年在大江南北奔波……

　　辛勤的汗水換來了豐碩的成果。公司從當(dāng)初的年銷售幾十萬元、幾百萬元，發(fā)展成為一個擁有職工60名、年銷售收入數(shù)千萬元，產(chǎn)銷兩旺的好企業(yè)。

　　B“承諾”未兌現(xiàn)公司遭停產(chǎn)重罰

　　鎮(zhèn)政府搬遷居民的“承諾”未兌現(xiàn)，廠址與居民區(qū)相距不小于100米遠(yuǎn)的技術(shù)規(guī)范難以滿足，公司被迫停產(chǎn)。公司認(rèn)為，搬遷是政府行為，自己無法調(diào)動行政資源搬遷周邊住戶。

　　2009年5月，天源公司所屬的野徐鎮(zhèn)從高港區(qū)劃入了泰州醫(yī)藥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，天源公司所屬地由原來的泰州市郊區(qū)農(nóng)村變成了新的城區(qū)。

　　就在公司蒸蒸日上時，2009年12月2日，泰州市環(huán)保局對該公司下達(dá)了《行政處罰決定書》，責(zé)令立即停產(chǎn)，并處罰款6.5萬元。泰州市環(huán)保局處罰的依據(jù)是，天源公司試生產(chǎn)以來，“至今未辦理環(huán)?？⒐な掷m(xù)”。

　　泰州市環(huán)保局的解釋是，由于當(dāng)初作出承諾搬遷園區(qū)周圍居民的野徐鎮(zhèn)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)調(diào)離等原因，至今不但沒有拆除原有的居住戶，而且由于變成了新城區(qū)，大量新的住戶紛紛向工業(yè)園區(qū)集中，在天源公司的周圍建起了一片片拆遷安置小區(qū)。因天源公司廠區(qū)達(dá)不到與居民住戶相距100米的隔離要求，引發(fā)居民多次對天源公司的污染進(jìn)行投訴。

　　泰州市環(huán)保局強(qiáng)調(diào)，天源公司還存在著擴(kuò)大規(guī)模與環(huán)評不符的問題，但主要問題是“與住戶相隔100米”的隔離距離達(dá)不到要求，因?yàn)檫@是硬性指標(biāo)、強(qiáng)制指標(biāo)，如果這一指標(biāo)不能達(dá)到，環(huán)保部門無法進(jìn)行環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收。

　　2010年6月3日，泰州市環(huán)保局向泰州市海陵區(qū)法院申請強(qiáng)制執(zhí)行《行政處罰決定書》。海陵區(qū)法院開庭時，泰州市環(huán)保局稱，只要天源公司依照野徐鎮(zhèn)政府的承諾將廠區(qū)周圍300米內(nèi)的居民遷走，環(huán)保部門將盡快安排環(huán)境監(jiān)測人員對公司周邊環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測，啟動環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收手續(xù)，幫助公司恢復(fù)生產(chǎn)。

　　天源公司在庭上辯稱，當(dāng)初向泰州市環(huán)保局作出搬遷居民承諾的是野徐鎮(zhèn)政府，而不是天源公司；再說搬遷居民是政府行為，企業(yè)是無法調(diào)動行政資源搬遷廠區(qū)周圍的住戶；天源公司自始至終按照規(guī)定上項(xiàng)目，沒有過錯，不應(yīng)該受到停產(chǎn)處罰。

　　因?yàn)楦綦x距離達(dá)不到規(guī)定要求，天源公司的抗辯理由沒有得到法院支持。2010年6月11日，泰州市海陵區(qū)法院下達(dá)了(2010)泰海非訴行審字第24號《行政裁定書》，裁定支持泰州市環(huán)保局的處罰決定。

　　因?yàn)樘煸垂镜拇嬖?，影響了天源公司周圍新建的拆遷安置小區(qū)建設(shè)進(jìn)程，小區(qū)環(huán)評遲遲無法通過，房產(chǎn)無法對外銷售。2011年6月8日，泰州市環(huán)保局將天源公司列入環(huán)保“黑名單”。

　　2014年4月，天源公司向泰州市環(huán)保局提出申請，要求恢復(fù)試生產(chǎn)，5月14日，泰州市環(huán)保局作出《建設(shè)項(xiàng)目試生產(chǎn)(運(yùn)行)環(huán)境保護(hù)核準(zhǔn)通知》，以天源公司衛(wèi)生防護(hù)距離內(nèi)居民未拆遷到位等問題，不同意試生產(chǎn)。天源公司不服，向江蘇省環(huán)保廳申請行政復(fù)議，9月25日，江蘇省環(huán)保廳作出行政復(fù)議決定書，維持了泰州市環(huán)保局的決定。

　　C公司投入數(shù)千萬元損失應(yīng)該由誰承擔(dān)？

　　專家指出，環(huán)保部門把政府信用承諾作為前置許可的審批條件，違反了行政許可法；同時，搬遷居民承諾構(gòu)成對鎮(zhèn)政府的約束，承諾具有法律效力。

　　企業(yè)被批準(zhǔn)投資上項(xiàng)目，待投入了數(shù)千萬元資金后卻又被不準(zhǔn)生產(chǎn)，其巨額的投資損失該由誰承擔(dān)呢？欒忠岳多次在泰州市環(huán)保局、泰州醫(yī)藥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會以及野徐鎮(zhèn)政府之間來回奔波。泰州市環(huán)保局認(rèn)為，企業(yè)停產(chǎn)的根子在鎮(zhèn)政府當(dāng)初搬遷居民的承諾沒有兌現(xiàn)；而鎮(zhèn)政府認(rèn)為，當(dāng)初在招商引資大背景下，泰州市環(huán)保局把信用承諾作為前置許可的審批條件，這本身就不對，現(xiàn)在責(zé)令天源公司停產(chǎn)決定，又是泰州市環(huán)保局作出的，可見造成天源公司如今不可收拾的局面主要責(zé)任不在鎮(zhèn)政府。

　　東南大學(xué)法學(xué)院副教授、行政訴訟法學(xué)博士顧大松指出，天源公司基于對泰州市環(huán)保局的行政許可及野徐鎮(zhèn)政府承諾的信賴，投巨資新上了化工項(xiàng)目。依據(jù)信賴保護(hù)原則，行政管理相對人對行政權(quán)力的正當(dāng)合理信賴應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已生效的行政行為，不得隨意撤銷該項(xiàng)許可。如果遇有必須撤銷行政許可的情形，行政機(jī)關(guān)在撤銷許可時，如果被許可人基于信賴行政許可決定的合法性，投入了人力、物力、財力用以開展生產(chǎn)經(jīng)營，因行政許可的撤銷而產(chǎn)生的損害，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以賠償。

　　顧大松說，泰州市環(huán)保局將野徐鎮(zhèn)政府的搬遷居民承諾作為行政許可附隨條件，本身就違反了行政許可法的相關(guān)規(guī)定。天源公司當(dāng)初距居民區(qū)的距離達(dá)不到強(qiáng)制隔離距離，泰州市環(huán)保局在審批時是明知的。由于輕信野徐鎮(zhèn)政府的承諾而批準(zhǔn)天源公司新上化工項(xiàng)目，現(xiàn)在又以居民沒有搬遷、企業(yè)達(dá)不到隔離距離要求、無法進(jìn)行環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收為由而責(zé)令企業(yè)停產(chǎn)，這種政府部門“有病”而讓企業(yè)“吃藥”的行為，不合情、不合理，更不合法。

　　鎮(zhèn)政府承諾沒有兌現(xiàn)，是導(dǎo)致天源公司停產(chǎn)的一大原因，那法律有無追究野徐鎮(zhèn)政府的辦法呢？顧大松指出，這方面沒有明確立法規(guī)定，但在法理上，鎮(zhèn)政府應(yīng)承擔(dān)一定責(zé)任。鎮(zhèn)政府向泰州市環(huán)保局作出的搬遷居民承諾，只要該承諾不違反法律規(guī)定，即構(gòu)成對鎮(zhèn)政府的約束，鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)履行承諾所確定的義務(wù)。

　　D杜絕“亂承諾”建設(shè)誠信政府

　　政府在招商中承諾一旦得不到兌現(xiàn)，很可能會使企業(yè)陷入“進(jìn)退兩難”的境地。本質(zhì)上，政府失信是對公共責(zé)任的背離。

　　目前不少地方政府為了招商引資需要，不負(fù)責(zé)任地過度承諾，濫許愿、亂表態(tài)，根本沒有考慮兌現(xiàn)承諾。此外，有些項(xiàng)目還可能是前任政府領(lǐng)導(dǎo)出于個人“政績”或“形象工程”需要而引進(jìn)的，待前任異地任職后，“新官”上臺后不愿意兌現(xiàn)承諾，從而擱置起來的案例也屢見不鮮。事實(shí)證明，地方政府在招商中承諾一旦得不到兌現(xiàn)，則很有可能會使企業(yè)陷入“進(jìn)退兩難”的境地，給企業(yè)投資帶來巨大的風(fēng)險。

　　顧大松認(rèn)為，政府失信表面上是“抹黑”了政府形象，而本質(zhì)上卻是對公共責(zé)任的背離。政府信用是一種比較特殊的信用，由于政府的壟斷力，它很容易單方面違背合約，以社會利益的損失為代價來獲取自身的利益。政府失信的“殺傷力”不可小覷，它對社會信用的危害往往是致命性的。

　　誰來監(jiān)管政府的失信行為？這是一個亟待引起有關(guān)部門重視的重大課題。就我國目前的現(xiàn)狀來看，通過教化的方式增強(qiáng)政府部門的責(zé)任觀念，讓其從道義與精神上形成一種信用自覺，這固然有一定效果，但卻不是最佳選擇。

　　事實(shí)上，政府失信源于對制度的褻瀆與漠視，因此，重構(gòu)政府信用還得從制度完善入手。這就需要一套清晰、透明的規(guī)制與激勵機(jī)制，讓立法權(quán)和司法權(quán)真正能對政府權(quán)力起到威懾作用。

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