沈春耀：堅持改革和法治雙輪驅(qū)動

　　黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》(以下簡稱《建議》)確定了“十三五”時期我國發(fā)展的指導(dǎo)思想，強調(diào)堅持全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局；同時把堅持依法治國確定為必須遵循的原則，提出了法治建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)。堅持依法治國，對于保持我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，如期全面建成小康社會，建設(shè)社會主義法治國家，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，具有重大意義。

　　一、充分認(rèn)識堅持依法治國的重大意義

　　堅持依法治國，是解決我們事業(yè)發(fā)展中面臨的一系列重大問題的根本途徑，是解放和增強社會活力、促進社會公平正義、維護社會和諧穩(wěn)定、確保黨和國家長治久安的根本要求。

　　(一)依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略

　　1978年12月，黨的十一屆三中全會深刻總結(jié)我國社會主義法治建設(shè)的成功經(jīng)驗和深刻教訓(xùn)，提出為了保障人民民主，必須加強法制，必須使民主制度化、法律化，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。1997年，黨的十五大提出依法治國、建設(shè)社會主義法治國家，確立了依法治國的基本方略。1999年，九屆全國人大二次會議通過憲法修正案，將“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”載入國家根本法。改革開放30多年來，社會主義法治有力保障和推動了黨和國家各項事業(yè)的發(fā)展。

　　黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央強調(diào)，依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求；堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。面向未來，依法治國地位更加突出、作用更加重大，必須堅持依法治國，夯實黨和國家興旺發(fā)達(dá)、長治久安的法治基礎(chǔ)。

　　(二)依法治國是保障和推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的客觀要求

　　發(fā)展是硬道理。能否解決好發(fā)展這個第一要務(wù)，直接關(guān)系事業(yè)興衰、人心向背、前途命運。歷史唯物主義告訴我們，法治屬于國家上層建筑的重要組成部分，必須服從服務(wù)于社會經(jīng)濟基礎(chǔ)和生產(chǎn)力發(fā)展的要求；同時，法治對于社會經(jīng)濟基礎(chǔ)和生產(chǎn)力發(fā)展具有巨大的反作用。法治的功能既體現(xiàn)在對于各種社會關(guān)系予以確認(rèn)、保護、規(guī)范和調(diào)整，又體現(xiàn)在對于經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮引導(dǎo)、定向、推動和促進作用。法治通過確立和實施穩(wěn)定的、公開的、規(guī)范的制度和規(guī)則，能夠為經(jīng)濟社會發(fā)展提供牢固的基礎(chǔ)、持久的動力和廣闊的空間。

　　社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟。市場主體的確立及其活動，財產(chǎn)權(quán)的界定和財產(chǎn)關(guān)系的有效保護，市場交易的正常進行和市場秩序的有效維護，政府對市場的調(diào)控、監(jiān)管和服務(wù)，市場競爭下的社會保障，對外開放下的經(jīng)濟發(fā)展，都需要有完備的法治。發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，必須堅持依法治國，從法治上為解決經(jīng)濟社會發(fā)展問題提供制度化方案。

　　(三)依法治國是促進社會和諧穩(wěn)定和維護社會公平正義的必然要求

　　隨著改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的深入發(fā)展，我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化。群體階層、組織形式、就業(yè)形式、利益關(guān)系、社會關(guān)系等呈現(xiàn)出多樣化、多重化、多層化特征，統(tǒng)籌兼顧各方面利益的難度加大。同時，人們思想活動和社會活動的獨立性、選擇性、差異性、變動性明顯增強，人民內(nèi)部矛盾呈現(xiàn)新特點，各類群體性事件多發(fā)突發(fā)，社會治理面臨諸多新課題、新挑戰(zhàn)。因此，推進和保證各項事業(yè)順利發(fā)展，必須充分調(diào)動、更好發(fā)揮各方面的積極性、主動性、創(chuàng)造性，妥善處理各種利益關(guān)系，有效化解各類社會矛盾。

　　法治是治國理政的基本方式，也是促進社會和諧穩(wěn)定、維護社會公平正義的重要途徑。正確處理各種社會矛盾，要求我們善于運用法治的權(quán)利義務(wù)機制和權(quán)力責(zé)任機制，科學(xué)合理地調(diào)整和規(guī)范各種利益關(guān)系、社會關(guān)系，在法治框架內(nèi)、在法治軌道上解決各種社會問題，使社會成員既依法充分享有權(quán)利、行使權(quán)利、維護權(quán)利，又依法切實履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任，做到權(quán)利和義務(wù)、權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一。

　　二、在全面依法治國新征程中為經(jīng)濟社會發(fā)展提供可靠保證

　　在新的時代條件下，依法治國承擔(dān)著保障和推動黨和國家事業(yè)發(fā)展的新使命，承載著人民對幸福美好生活的新期待，本身也面臨著全面發(fā)展的新機遇。

　　(一)“四個全面”戰(zhàn)略布局開啟全面依法治國新征程

　　以習(xí)近平同志為總書記的黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會主義全局出發(fā)，明確全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局。協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，集中體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為總書記的黨中央治國理政、開創(chuàng)事業(yè)發(fā)展新局面的戰(zhàn)略思想和戰(zhàn)略部署，深化了對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識，具有重大統(tǒng)領(lǐng)意義和指導(dǎo)意義。黨的十八屆四中全會專題研究全面推進依法治國并作出戰(zhàn)略部署，依法治國在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中地位和作用得到進一步提升、拓展和加強，我國社會主義法治建設(shè)開啟新征程、邁向新階段。

　　法治是發(fā)展的可靠保證?！督ㄗh》強調(diào)堅持“四個全面”的戰(zhàn)略布局，進一步凸顯法治在發(fā)展大局中的地位和作用。實現(xiàn)我們的宏偉奮斗目標(biāo)，必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路，推進科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，加快建設(shè)法治經(jīng)濟和法治社會，把經(jīng)濟社會發(fā)展納入法治軌道。新形勢下，全面依法治國要求：一是國家各領(lǐng)域各方面事業(yè)發(fā)展都應(yīng)納入法治軌道，包括經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)，包括治黨治國治軍、內(nèi)政外交國防等；二是各級各類組織、各種活動和行為都應(yīng)納入法治軌道，包括推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督、保障等實現(xiàn)法治化；三是法治建設(shè)各環(huán)節(jié)各部分，包括立法立規(guī)、依法行政、公正司法、法治社會、法治保障、依法治軍和依法執(zhí)政等，應(yīng)當(dāng)整體規(guī)劃、統(tǒng)籌推進、協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　(二)加快建設(shè)中國特色社會主義法治體系

　　著眼于保障和推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，《建議》提出加快建設(shè)中國特色社會主義法治體系、把經(jīng)濟社會發(fā)展納入法治軌道的要求。黨的十八屆四中全會確定了建設(shè)中國特色社會主義法治體系的目標(biāo)任務(wù)，提出要形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。厲行法治是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求。推進中國特色社會主義法治體系建設(shè)，必須堅持“四個全面”戰(zhàn)略布局，積極適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，完善社會主義市場經(jīng)濟法律制度，為推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供更加成熟、更加定型的法治保障。

　　完善社會主義市場經(jīng)濟法律制度，要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，通過法治貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，在市場主體、財產(chǎn)權(quán)、交易規(guī)則、宏觀調(diào)控、監(jiān)督管理、服務(wù)引導(dǎo)、社會保障、對外開放等方面，持續(xù)深入地改進制度、健全機制、完善規(guī)則，運用法治思維和法治方式推動發(fā)展，不斷提高經(jīng)濟社會發(fā)展和市場經(jīng)濟運行的法治化水平。

　　調(diào)整后的全國人大常委會五年立法規(guī)劃提出了經(jīng)濟社會發(fā)展方面一系列立法項目，屬于制定新法的項目主要有：編纂民法典，制定糧食法、公共文化服務(wù)保障法、基本醫(yī)療衛(wèi)生法、中醫(yī)藥法、慈善法、電信法、原子能法、土壤污染防治法等；研究制定電子商務(wù)法、期貨法、電影產(chǎn)業(yè)促進法、核安全法、發(fā)展規(guī)劃法、能源法、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法、航空法等；落實稅收法定原則，制定環(huán)境保護稅法、增值稅法、資源稅法、房地產(chǎn)稅法、關(guān)稅法、船舶噸稅法、耕地占用稅法等。屬于修改法律的項目主要有：修改證券法、農(nóng)村土地承包法、土地管理法、專利法、著作權(quán)法、標(biāo)準(zhǔn)化法、鐵路法、森林法、中小企業(yè)促進法、水污染防治法、職業(yè)教育法、民辦教育促進法、紅十字會法等；研究修改農(nóng)民專業(yè)合作社法、外商投資三個企業(yè)法、反不正當(dāng)競爭法、中國人民銀行法、商業(yè)銀行法、礦產(chǎn)資源法、循環(huán)經(jīng)濟促進法、草原法、藥品管理法、文物保護法等。

　　(三)保障人權(quán)、保護產(chǎn)權(quán)、規(guī)范公權(quán)

　　加快建設(shè)中國特色社會主義法治體系，完善社會主義市場經(jīng)濟法律制度，關(guān)鍵是要把握好推進方向，抓好著力點，體現(xiàn)價值引領(lǐng)。法治建設(shè)的核心問題是處理好各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系、權(quán)力責(zé)任關(guān)系，以此為中心構(gòu)建制度和規(guī)則?！督ㄗh》在全面建成小康社會新的目標(biāo)要求中，明確提出“人權(quán)得到切實保障，產(chǎn)權(quán)得到有效保護”；在構(gòu)建發(fā)展新體制中，明確提出“推進產(chǎn)權(quán)保護法治化，依法保護各種所有制經(jīng)濟權(quán)益”；在運用法治思維和法治方式推動發(fā)展中，明確提出“依法設(shè)定權(quán)力、行使權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力”，“完善對權(quán)利的司法保障、對權(quán)力的司法監(jiān)督”。這些都為新形勢下加強法治體系建設(shè)指明了前進方向、提供了基本遵循。

　　強調(diào)保障人權(quán)，就是要從法治上堅持以人民為中心的發(fā)展思想，增進人民福祉，發(fā)展人民民主，維護社會公平正義，保障人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利，保證人民在發(fā)展的基礎(chǔ)上享有廣泛的權(quán)利和自由，促進人的全面發(fā)展。強調(diào)保護產(chǎn)權(quán)，就是要從法治上健全現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，加強和完善對物權(quán)、債權(quán)、股權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)、承包權(quán)益、勞動權(quán)益、投資權(quán)益、保險權(quán)益等各類財產(chǎn)權(quán)利及相關(guān)權(quán)益的保護，堅持和完善基本經(jīng)濟制度。強調(diào)規(guī)范公權(quán)，就是要從法治上強化對公共權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，確保人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。

　　三、堅持改革和法治雙輪驅(qū)動、協(xié)調(diào)發(fā)展

　　黨的十八屆三中全會和四中全會，分別對全面深化改革和全面推進依法治國作出戰(zhàn)略部署，形成了黨中央治國理政相得益彰的“姊妹篇”，體現(xiàn)了“破”和“立”的辯證統(tǒng)一。堅持全面深化改革，堅持全面依法治國，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，必須正確處理改革與法治的關(guān)系。

　　(一)改革和法治相輔相成、相伴而生

　　直觀來看，改革意味著“破”、“變”，而法治意味著“立”、“定”。二者在觀念取向和行動方向上看似矛盾、難以協(xié)調(diào)，但實質(zhì)上二者相互聯(lián)系、辯證統(tǒng)一。我國歷史上的歷次變法、革新、新政，都是改革和法治緊密相連、緊密結(jié)合的。從戰(zhàn)國時期的商鞅變法、宋代的王安石變法，到明代的張居正變法、晚清的戊戌變法，改制與更法，變舊法與立新法，莫不如此。當(dāng)代中國正在昂首闊步邁向全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的光明前程和美好未來，法治的實現(xiàn)離不開改革的持續(xù)推動，改革的深化也必然要求法治的有力保障。

　　習(xí)近平總書記明確提出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革。”深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于改革與法治關(guān)系的重要論述精神，對于堅持依法治國，堅持改革決策與立法決策相統(tǒng)一、相銜接，確保重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，實現(xiàn)改革和法治同步推進、相互促進，具有重大意義。

　　(二)樹立正確的改革觀和法治觀

　　我國改革進入了攻堅期和深水區(qū)，改革與法治的關(guān)系面臨著一些新課題新任務(wù)，也亟待糾正一些認(rèn)識上的誤區(qū)和偏頗。一種觀點認(rèn)為改革就是要沖破法律的禁區(qū)，現(xiàn)在法律的條條框框妨礙和遲滯改革，改革要上路、法律要讓路。另一種觀點則認(rèn)為，法律就是要保持穩(wěn)定性、權(quán)威性、適當(dāng)?shù)臏笮裕珊茈y引領(lǐng)改革。這兩種看法都是不全面的。

　　正確處理改革與法治的關(guān)系，需要正確認(rèn)識改革與法治的差異性、時滯性和矛盾性。法律往往具有一定的滯后性甚至保守性，這是各國法制發(fā)展史上一個普遍性的現(xiàn)象。而能否解決好法律滯后性問題，則具有非同小可的意義。故步自封、抱殘守缺雖可以維持一時，但終歸是難以為繼的。中國古代先哲們早已看到了法律與時俱進的重要性，即所謂“法與時轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功”，“治國無法則亂，守法而弗變則悖，悖亂不可以持國”。所以，法律滯后性現(xiàn)象是客觀存在的，關(guān)鍵在于我們?nèi)绾握_認(rèn)識和把握。必須樹立正確的改革觀和法治觀，堅定推進法治，維護法治權(quán)威；同時正視法律滯后性問題，積極妥善加以解決。

　　(三)堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一

　　習(xí)近平總書記深刻指出：“在法治下推進改革，在改革中完善法治，這就是我們說的改革和法治是兩個輪子的含義。”堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一，是新形勢下堅持依法治國的內(nèi)在要求，是建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重要原則。法治建設(shè)必須適應(yīng)新形勢新要求，貫徹和體現(xiàn)改革創(chuàng)新精神，在已有的基礎(chǔ)上，不斷總結(jié)新的實踐經(jīng)驗，不斷完善中國特色社會主義法律體系，不斷推動各方面制度與時俱進、完善發(fā)展、成熟定型，實現(xiàn)改革和法治雙輪驅(qū)動、協(xié)調(diào)發(fā)展。這是時代向我們提出的新課題、新任務(wù)。

　　堅持依法治國，做好新形勢下立法工作和法治實施工作，不應(yīng)只是被動地反應(yīng)、承接、轉(zhuǎn)換，而應(yīng)該更加積極、更加主動地適應(yīng)改革發(fā)展穩(wěn)定的需要，適應(yīng)中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的需要。要加快重點領(lǐng)域立法，堅持立改廢釋并舉，深入推進科學(xué)立法、民主立法，加快形成完備的法律規(guī)范體系。對實踐證明比較成熟的改革經(jīng)驗和行之有效的改革舉措，應(yīng)當(dāng)盡快上升為法律，為改革提供支持和保障；對實踐條件還不成熟、需要先行先試的，應(yīng)當(dāng)按照法定程序作出授權(quán)，既不允許隨意突破法律紅線，也不允許簡單以現(xiàn)行法律沒有依據(jù)為由遲滯改革；對不適應(yīng)改革要求的現(xiàn)行法律，應(yīng)當(dāng)及時修改或廢止，不能讓一些過時的法律條款成為改革的“絆馬索”。

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