專家稱個稅改革真正實行恐需三到五年

　　施正文，中國財稅法學(xué)研究會副會長、中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任

　　近期，有關(guān)個稅改革的消息不斷，綜合計征、個稅起征點、個人信息收集等成為輿論關(guān)注的焦點。為此，中國青年報記者采訪了中國財稅法學(xué)研究會副會長、中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文。

　　征管能力欠缺，進(jìn)一步放大了稅制本身的缺陷

　　中國青年報：我國從“九五”時期就開始探索個稅改革，然而迄今，雖然各方都對個稅改革進(jìn)行了廣泛深入的探討，但卻未有突破性的進(jìn)展。您認(rèn)為個稅改革的阻力主要有哪些？

　　施正文：個稅改革沒有實現(xiàn)突破性進(jìn)展的原因有三個。其一，我們應(yīng)賦予個人所得稅什么樣的功能，這一點沒有達(dá)成共識。個稅到底是應(yīng)該增加財政收入？還是應(yīng)該調(diào)節(jié)社會財富的分配？雖然這兩者都是個稅所具備的功能，但是兩者如何平衡，側(cè)重哪一方面，這些并沒有形成精準(zhǔn)的共識。

　　其二，個人所得稅在分配公平上到底能發(fā)揮什么樣的作用還有待考量。如果調(diào)節(jié)力度過大，可能會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成損害，導(dǎo)致資本、技術(shù)、人員外流。這目前也是我們的一個困惑。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，資本、技術(shù)、人員是沒有國界的，各國之間的稅制存在競爭關(guān)系，一個國家稅收政策的制定，已經(jīng)不是關(guān)起門來自己討論的事情，要考慮到國際稅收環(huán)境。

　　第三，從理論層面來講，政府到底應(yīng)該對收入分配進(jìn)行怎樣的調(diào)節(jié)？政府在這方面有多大的功能？市場能否解決收入分配的問題？分配問題是在二次分配中出現(xiàn)，還是在一次分配中問題更突出？這些問題也沒有形成共識上的最大公約數(shù)。

　　最后，個稅作為重要稅種，因為覆蓋的人群廣，影響面大，故而在其他稅種之后才開始改革。營業(yè)稅改增值稅后更加突出了個稅改革的重要性，這也是個稅改革不斷被提及但仍沒有突破性進(jìn)展的原因。

　　中國青年報：有消息稱，個稅改革將實行分類與綜合相結(jié)合的改革方向，目的是為了避免目前分類征收產(chǎn)生的問題，那么分類征收主要有哪些弊端？

　　施正文：分類稅制是以效率為優(yōu)先，在公平性方面有所不足。首先，現(xiàn)行個人所得稅法將個人所得分為11類，每類所得的扣除標(biāo)準(zhǔn)、適用稅率和計稅方法都不同，導(dǎo)致不同所得之間的稅負(fù)不公平，同時還為納稅人通過轉(zhuǎn)換所得類別進(jìn)行避稅提供了空間。

　　其次，稅率結(jié)構(gòu)也不合理，工資薪金所得的累進(jìn)稅率高于利息、股息、紅利、特許使用費等資本所得適用比例稅率，導(dǎo)致勞動所得的稅負(fù)有時會高于非勞動所得。45%的最高邊際稅率不僅稅負(fù)過高，降低工作積極性，由于征管難度大，其實際征收效果也不佳，反而使高工薪者稅負(fù)降低。

　　再者，現(xiàn)行費用扣除沒有考慮納稅人贍養(yǎng)情況、健康狀況、住房情況等家庭負(fù)擔(dān)因素，而是采用“一刀切”的辦法，沒有體現(xiàn)每個納稅人的個性化要求。

　　最后，征管能力欠缺，進(jìn)一步放大了稅制本身的缺陷，導(dǎo)致個人所得稅出現(xiàn)了“逆向調(diào)節(jié)”。由于工資薪金所得收入透明，實行代扣代繳，征管較為到位；而高收入者的收入多為利息、股息、財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得等資本所得，收入渠道多而隱蔽，在源頭的把控上比勞動所得難度大，偷逃稅的問題比較嚴(yán)重。征管執(zhí)法中的不平等，出現(xiàn)了富人比窮人少納稅的情況。

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　　對于綜合征收中生計費用扣除，應(yīng)當(dāng)摒棄現(xiàn)行“一刀切”的定額或定率扣除制度

　　中國青年報：實行分類與綜合相結(jié)合的混合稅制之后，如何調(diào)整貧富差距？

　　施正文：從稅收理論上來說，不同稅種作為政策工具在收入分配和結(jié)構(gòu)調(diào)整中的作用是以其收入規(guī)模為基礎(chǔ)的，如果個人所得稅的收入規(guī)模很小，即使其全部由高收入階層負(fù)擔(dān)，對整個收入分配調(diào)節(jié)作用也有限。目前我國個人所得稅規(guī)模偏小，比重偏低，征收面偏窄，調(diào)節(jié)力度非常有限，嚴(yán)重制約了其收入分配功能的發(fā)揮，也不能起到調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在穩(wěn)定器功能。

　　我認(rèn)為，改革之后，我國的個人所得稅將在公平上發(fā)揮主要作用。在分類與綜合相結(jié)合的混合稅制下，勞動所得會被納入綜合征收。未來的改革，我們將會對勞動所得實行綜合征收，我建議這部分所得的最高邊際稅率(邊際稅率指征稅對象數(shù)額的增量中稅額所占的比率——編者注)應(yīng)降到30%。目前的最高邊際稅率是45%，造成的后果是稅率太高征不到，反向刺激逃稅，移民避稅。如果我們能把最高邊際稅率降下來，就能提高納稅的遵從度，降低稅務(wù)風(fēng)險，實際上高收入人群繳的稅更多。

　　其次，還要減輕中低收入者的稅負(fù)。目前，工資薪金所得應(yīng)稅額在1500元以下才能適用3%的稅率，使用范圍過窄，將來我們可以把3%的適用范圍擴大，比如說4000元以下都可適用，讓低收人者的稅負(fù)更低。

　　目前的個稅制度之所以在調(diào)節(jié)分配上不力，主要是因為制度不能落地，不能實際操作，形式上似乎調(diào)節(jié)力度很大，現(xiàn)實當(dāng)中不僅調(diào)節(jié)不到，還會出現(xiàn)反向的問題，所以改革后的稅收制度一定要落地。

　　中國青年報：是否會降低勞動所得稅負(fù)，提高資本所得稅負(fù)？

　　施正文：前面講到，一個國家稅收政策的制定，不僅要考慮分配公平，還要考慮提升國家稅制的競爭力，考慮對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用以及征管的可行性，從而采用有差異的稅收政策。

　　從全球看，各個國家之所以對資本所得使用較低的稅率，一是從經(jīng)濟(jì)效率考慮。資本是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)增長的重要要素，解決的是把整個蛋糕做大的問題，沒有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，貧困問題、公平問題也解決不了。第二，要考慮到各個國家稅制的競爭關(guān)系。目前，各個國家對資本所得都使用較低的稅率，特別是對長期資本投資，都提供比較優(yōu)惠的稅率。在這種情況下，如果我國對資本所得征收較高的稅率，就容易造成資本、技術(shù)、人員外流。

　　中國青年報：同樣的收入水平在不同的地方購買力并不一樣，個人所得稅是否會考慮地區(qū)差異，設(shè)定富有彈性的稅率？

　　施正文：這個是不宜采用的。個人所得稅的稅基高度是流動的，稅收政策必須要高度統(tǒng)一，才能促進(jìn)全國統(tǒng)一市場的形成以及人員、技術(shù)、資本的流動。

　　中國青年報：我國區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、一線大城市與二三線城市之間發(fā)展不平衡，贍養(yǎng)老人的支出、子女教育支出以及按揭貸款利息支出都會存在較大差異，每個家庭所要承受的實際負(fù)擔(dān)難以把握，這給稅前扣除帶來了極大的核算困難，改革中的稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)如何把握？

　　施正文：費用扣除制度的核心是生計費用扣除，是納稅人維持基本生活所支付的費用。我國對于綜合征收中生計費用扣除，應(yīng)當(dāng)摒棄現(xiàn)行“一刀切”的定額或定率扣除制度，采用基礎(chǔ)扣除和特別扣除相結(jié)合的個別扣除法，以反映納稅人的實際情況，體現(xiàn)“以人為本”精神。

　　具體來講，基礎(chǔ)扣除是維持個人基本生計費用的扣除，以個人為單位確定扣除數(shù)額?；A(chǔ)扣除除了個人基礎(chǔ)扣除，還包括撫養(yǎng)基礎(chǔ)扣除，即納稅人個人撫養(yǎng)小孩和贍養(yǎng)老人的扣除(無工作配偶也適用撫養(yǎng)扣除)，并應(yīng)當(dāng)適用與個人基礎(chǔ)扣除相同的標(biāo)準(zhǔn)。比如聯(lián)合申報納稅的一對夫婦撫養(yǎng)了一個孩子，則他們可以得到3份基礎(chǔ)扣除。

　　在標(biāo)準(zhǔn)的把控上，基礎(chǔ)扣除標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)遵循最低生活費用不課稅原則，為了使最低生活費用量化，應(yīng)當(dāng)對居民基本消費支出進(jìn)行統(tǒng)計調(diào)查和科學(xué)測算，為基礎(chǔ)扣除標(biāo)準(zhǔn)的確定提供實證依據(jù)。

　　特別扣除(專項扣除)是考慮納稅人個人和家庭特殊情況的社會福利性扣除，包括經(jīng)營性扣除、繳納的社會保障費用、大病醫(yī)療支出中個人承擔(dān)的部分、全日制教育學(xué)費支出、住房貸款利息或租金支出等。另外，納稅人發(fā)生的與雇傭活動有關(guān)的費用，例如交通通訊費用、尋找工作費用、沒有被報銷的商業(yè)費用、為提升勞動技能而參加教育培訓(xùn)支付的費用等，也應(yīng)當(dāng)包括在特別扣除之內(nèi)。

　　為了尋求公平和效率的統(tǒng)一，對于特別扣除可以借鑒美國的做法，由納稅人選擇適用標(biāo)準(zhǔn)扣除或分項扣除。標(biāo)準(zhǔn)扣除具有統(tǒng)一的扣除限額，不需要納稅人提供憑證；分項扣除需要逐項列出支出費用，并提供相應(yīng)憑據(jù)。這樣通過實行綜合稅制改革，大幅度提高費用扣除標(biāo)準(zhǔn)，將大多數(shù)工薪階層排除在納稅人之外，對高收入者實行自行申報。

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　　分類與綜合征收方式相結(jié)合之后，納稅人需要自行申報

　　中國青年報：不少人表示對個稅的去向不清楚，改革之后如何做到更加公開透明？

　　施正文：分類與綜合征收方式相結(jié)合之后，納稅人需要自行申報，直接和稅務(wù)機關(guān)聯(lián)系，將會更加關(guān)注自己的納稅狀況和我國的稅收政策。不僅關(guān)注到征收是否做到公平，還將關(guān)注稅收的使用情況以及效果。所有納稅人都有權(quán)利對政府收支活動進(jìn)行監(jiān)督，這就要求我們加快政府改革，做到預(yù)算更加規(guī)范透明，財政資金的使用也要更加高效，向民生財政轉(zhuǎn)型。

　　財稅制度是提升國家治理水平的核心工具，通過直接稅讓公民參與到公共活動中，行使其公民權(quán)利。財稅是國家治理的基礎(chǔ)和支柱，是我們國家走向現(xiàn)代化、法治化的突破口，在未來的改革中扮演一個關(guān)鍵角色。

　　中國青年報：實行分類與綜合相結(jié)合的個稅計征需要建立完善的個人信息平臺、進(jìn)一步提高征管水平，我國目前是否具備相應(yīng)的條件？

　　施正文：個稅改革真正實行恐怕需要3到5年時間。如果在這段時間內(nèi)，我們各方面的工作做得扎實，我認(rèn)為是能具備相應(yīng)條件的。

　　首先，稅收征管法要修訂。個人所得稅是最大的直接稅，直接稅改革的難度、影響的深度和廣度非常大。個稅征收需要掌握大量的涉稅信息，監(jiān)控難度也很大，要求政府具有較高的治理水準(zhǔn)。現(xiàn)行的稅收征管法沒有建立第三方涉稅信息提供制度，稅收征管法的修訂還需要一兩年時間，如果在2017年能通過，就已經(jīng)非常理想。個稅改革一定是在稅收征管法實施之后進(jìn)行。

　　其次，建立個人的納稅人識別號和第三方涉稅信息提供制度。在我們的稅收征管法里就有納稅人識別號，原來只是適用于企業(yè)，將來要擴大到自然人。目前我們的個稅主要是代扣代繳，將來要實行直接稅，如果達(dá)到納稅標(biāo)準(zhǔn)，要求納稅人自己申報。識別號是個人終身不變的、唯一的號碼，用來歸集個人的兩類信息，一是個人的基本信息，包括姓名、年齡、住址等。二是稅基信息，包括各類收入、財產(chǎn)等，這兩類信息都要歸集到納稅人識別號中。識別號通過多種途徑歸集個人信息，包括納稅人申報、扣繳義務(wù)人提供、第三方提供、支付方提供以及工商、海關(guān)、不動產(chǎn)部門、金融機構(gòu)等提供。這些信息可以共享，最后都要匯集到稅務(wù)機關(guān)，稅務(wù)機關(guān)建立納稅人個人賬戶，這些信息都放在個人賬戶中，然后進(jìn)行分類和綜合的計征。稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)抓緊建立個人收入財產(chǎn)信息工作機構(gòu)，實質(zhì)性地著手開展基礎(chǔ)工作。

　　個人稅號可以有效避免偷稅漏稅現(xiàn)象，將來還要要求納稅人在經(jīng)濟(jì)活動當(dāng)中用到識別號，包括簽訂合同、購買保險、領(lǐng)取社保、買房等都要使用識別號。這樣一個制度的建立，不通過法律來規(guī)范強制實施是不行的，稅收征管法修訂草案里已經(jīng)提到了這個問題。

　　另一方面，目前我們的信息碎片化、信息孤島、各自為政的現(xiàn)象阻礙了政府職能的有效行使。所以目前在推進(jìn)政府信息建設(shè)，這就為個稅改革提供了條件。個稅改革對政府改革提出了要求，由于這種互動的、整體的改革的推動，未來的個稅改革并不難。從信息技術(shù)的角度來看，個人的涉稅信息都可以集中起來實現(xiàn)信息共享，我們目前之所以沒有做到，主要是牽涉到部門利益，政府改革沒有到位，行政協(xié)助制度沒有建立起來，是我們法治建設(shè)滯后。這個問題是可以改變的，所以我們要義無反顧地推進(jìn)改革。我們的中央決策層在這方面有很高的執(zhí)行力，這都有助于推進(jìn)問題的解決。