聚焦易地扶貧搬遷：陜南城鎮(zhèn)化率5年提高6個百分點

　　易地扶貧搬遷是我國脫貧攻堅的重大工程，如何在接下來的4年時間里，實現(xiàn)我國14個連片特困地區(qū)1000萬人搬得出、穩(wěn)得住、能致富，是如期完成中央決策部署的一項重大任務。因地施策、因人施策、因地制宜、一戶一法，5年來陜南地區(qū)安康、漢中、商洛3市實施避災扶貧生態(tài)移民搬遷，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，搬遷群眾收入穩(wěn)步增長，生活明顯改善，形成了一些可推廣、可復制的樣本，為貧困地區(qū)實施扶貧搬遷提供了有益借鑒。

　　——編 者

　　確立避災、生態(tài)和富裕3個搬遷扶貧目標后，陜南移民搬遷從2011年初開始啟動。實施5年多來，陜南城鎮(zhèn)化率提高6個百分點，搬遷群眾戶均財產性收入凈增8.46萬元。對此，陜西省委書記婁勤儉表示，陜南遵循系統(tǒng)思維、統(tǒng)籌謀劃、四化同步理念，易地搬遷實現(xiàn)了貧困群眾收入持續(xù)增長、安全生活水平明顯提高和生態(tài)環(huán)境顯著改善。搬遷5年后，陜南人均收入由2011年的4151元上升到2015年的7954元，累計脫貧41萬人。截至目前，已經搬遷的群眾再未因地質災害和洪澇災害遭受損失。生態(tài)搬遷減少了人為擾動，人退林進，植被覆蓋率提高了4.5個百分點。搬遷群眾基本實現(xiàn)了刨掉窮根、遠離災害、保護生態(tài)的目的。

　　如何精準到“貧困人”？

　　定量分析、定性研判、民主評議“三結合”，防止優(yōu)親厚友

　　紫陽縣繞溪鎮(zhèn)兩河村的帥忠全，在第一次摸底時由于工作疏漏，他沒有“入圍”。后來“三結合”的過程中，在民主評議環(huán)節(jié)被群眾推薦進入“貧困人”范圍，最終被確定為搬遷對象，現(xiàn)在他家已經從兩河村搬到了繞溪鎮(zhèn)蓼坎村安置點。

　　必須量化貧困標準，強化精準識別“貧困人”。中國科學院地理資源研究所區(qū)域農業(yè)與農村發(fā)展研究中心主任劉彥隨說。

　　在尋找“貧困人”的過程中，陜南采取定量分析、定性研判與民主評議“三結合”的辦法，把好群眾申請關、入戶調查關、民主評議關、公示監(jiān)督關、確認審核關，確保識別過程公開透明、公平公正。防止簡單地按建檔立卡貧困戶數(shù)逐年平均分攤指標、優(yōu)親厚友講人情、投機分戶套取補助等問題，確保惠民政策落實到戶、精準到人。通過構建信息化管理系統(tǒng)，將搬遷戶、擬搬遷戶情況全面錄入，審核比對，并及時公開，接受各方監(jiān)督，確保搬得精確、精準和公平、公正。

　　“三結合”找出“貧困人”后，陜南地區(qū)根據(jù)國家《“十三五”易地扶貧搬遷工作方案》，按類設置搬遷，共設置扶貧搬遷、避災搬遷、生態(tài)搬遷和工程及其他搬遷。陜西省國土資源廳廳長王衛(wèi)華說，先搬誰、后搬誰，需要有制度、有標準、有規(guī)范，操作有遵循，陜南因地施策、因人施策，把搬遷落到戶、落到人。

　　搬到什么地方去？

　　“三避開”，防止搬遷去向與搬遷戶的謀生能力不適應

　　白河縣西營鎮(zhèn)花房村的王有衛(wèi)，從山上搬到了西營鎮(zhèn)的天逸社區(qū)。王有衛(wèi)說：“我一開始不愿意離開老宅子，后來聽說政府要把我搬到山下，很高興啊，既能在鎮(zhèn)上打工，又能做些小生意，一搬下來我就把老院子拆了，再也不想回去了?！?/p>

　　“人到哪里去”是易地搬遷的重要環(huán)節(jié)。劉彥隨表示，如果選址不合理，搬遷去向與搬遷戶的謀生能力不適應，就會搬而難安、搬而難富，甚至返遷回流。

　　搬到什么地方去呢？陜南經驗表明，要統(tǒng)籌考慮安置點的立地條件、資源承載、發(fā)展?jié)摿?、就業(yè)創(chuàng)業(yè)空間及生產生活是否方便等問題。堅決避開自然災害易發(fā)多發(fā)區(qū)，避開生態(tài)脆弱敏感區(qū)等不宜居住區(qū)，避開“貧窩挪困窩”；把淺山川道、公路沿線、中心村、城鎮(zhèn)近郊等發(fā)展條件好、基礎設施公共服務相對完備的地方，以及現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)等產業(yè)園區(qū)周邊便于群眾就業(yè)的區(qū)域，作為規(guī)劃集中安置點的優(yōu)先選擇。陜南在推進搬遷中，總結推廣“三避開”的集中安置點選址辦法，從根本上改變搬遷群眾的生產生活條件，為移民的后續(xù)發(fā)展奠定了較好基礎。

　　王衛(wèi)華說，在科學安置中，陜南尊重兩個原則。一是分類引導，二是適度集中。引導，就是切實把群眾情況摸清摸準，采取因地制宜、一戶一法的安置方式，將搬遷群眾安置到與個人愿望相結合、與自己謀生能力相適應的地方。短期以耕種為主的群眾，就近在中心村安置；引導有一技之長并適宜從事二、三產業(yè)的群眾，進入集鎮(zhèn)或規(guī)劃的農村新型社區(qū)安置；鼓勵穩(wěn)定就業(yè)、適應能力強的群眾到城鎮(zhèn)安置。

　　集中，就是除投親靠友、進城落戶等方式分散安置外，綜合考慮基礎承載、人口結構、產業(yè)布局等因素，鼓勵適度集中安置，避免出現(xiàn)新的“吊莊戶”，以便集中財力和物力，提供相對完備的基礎設施、較好的公共服務和比較充分的就業(yè)條件。同時，避免盲目追求安置點規(guī)模和樓房化安置，防止配套跟不上、承載容不下、增收沒門路。

　　搬遷資金怎么用？

　　切好蛋糕，把錢用在刀刃上，防止“最貧困的人搬不起”

　　丹鳳縣鐵峪鋪鎮(zhèn)桃花村的王軍水是一位五保戶，搬到了鐵峪鋪中心安置點，他說：“沒想到，像我這樣的人，都能搬得起?！?/p>

　　目前，陜南按每個易地搬遷戶20萬元的標準籌集脫貧資金，累加起來數(shù)額較大，管好用好資金至關重要。陜南搬遷扶貧資金使用采取封閉運行的方式，對此，王衛(wèi)華表示，要進行省級統(tǒng)籌，把權責落實到縣。在資金運行上，為防止層層撥轉、造成層漏，加大資金運行成本，應由省級政府將資金直接劃撥到縣，由縣級做好資金整合與項目統(tǒng)籌，合理安排使用。

　　陜西省省長胡和平表示，省級主要做好資金籌集，制定分配使用基本原則，考核使用績效，市級著重做好日常監(jiān)管。有能力統(tǒng)籌、同步推進其它類型搬遷的地方，一定要做好扶貧搬遷資金與其他類型搬遷資金的“物理”隔離，嚴防扶貧搬遷資金被侵占，織密管錢用錢的制度籠子。對此，陜南采取兩個辦法——

　　切好蛋糕，把錢用在刀刃上。陜南堅持保民生，重長遠，合理安排搬遷建房資金、產業(yè)扶持資金、基礎設施和公共服務配套資金的分配比例。陜西省副省長莊長興說，建房補助資金標準，在省域范圍內保持基本平衡；到縣一級按家庭人口等制定差異化、階梯式補助標準，杜絕到戶資金搞大鍋飯、平均主義，尤其是對貧困度極深、無自我籌資能力的貧困戶，按照人均住房標準，建設“交鑰匙”工程；對鰥寡孤獨、五保戶、無生活自理能力等人群，實行集中建房、集中供養(yǎng)，切實解決“最貧困的人搬不起”的問題?；A設施建設和公共服務配套資金，立足現(xiàn)有基礎、著眼未來需求，查漏補缺、合理安排；要區(qū)分基本與非基本公共服務，廣泛吸引社會資本參與，避免“政府大包大攬非公共服務”。

　　整合資源，搞好項目資金統(tǒng)籌。陜南由市縣政府將相關涉農資金、專項資金、社會捐贈資金等予以整合，統(tǒng)籌使用，提高資金使用效益，避免分散投入、各搞一套，特別是要將在遷出地計劃建設的基礎項目和公共服務設施項目及時調整到遷入地，避免資源浪費。同步開展非扶貧移民搬遷的集中安置點、公共設施及配套建設項目，主要通過整合涉農資金、專項資金、社會資本和政府自籌予以解決。陜南在五類移民搬遷時，對30多個部門的40多項與移民搬遷相關的專項資金進行整合，減少項目分頭安排、資金分散使用帶來的重復浪費，解決了移民搬遷籌資難。

　　搬遷涉地怎么管？

　　搬遷用地應保盡保， 宅基地“占新騰舊”

　　城固縣雙溪鎮(zhèn)花廟村的朱本強，從花廟村搬到了江灣安置點，他說：“政府能給我們找這么一塊平地，位置又好，住在樓房上，院子里什么都有，方便多了，我家一畝多宅基地，已經把它拆了還林。”

　　國家土地政策對脫貧攻堅給予重點傾斜，基本滿足了易地搬遷扶貧建房、基礎設施及公共服務設施建設等方面的用地需求。陜南的探索，做到了供地及時、用地節(jié)約、政策惠民、保障給力。

　　搬遷用地應保盡保。凡是脫貧攻堅用地，堅決做到應保盡保、有用即保，不打折扣。劉彥隨說，經歷多輪撤村并鎮(zhèn)后，農村有大量的閑置、低效用地，優(yōu)先使用這些存量用地，可以提高建設用地效率，大幅節(jié)約用地成本。

　　用好增減掛鉤政策。將城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標向易地搬遷扶貧重點區(qū)域傾斜，節(jié)余指標由國土資源部門組織流轉，資金收益全部用于易地搬遷住房建設、產業(yè)發(fā)展。堅持“需要多少，安排多少”的原則安排新增用地，并按成本價劃撥使用，相關費用列入扶貧資金大盤子，最大限度地降低建房成本。

　　土地利用節(jié)約集約。搬遷用地嚴格依據(jù)地方宅基地用地標準，無特殊情況不得突破，在充分尊重群眾意愿的前提下，將主要從事二、三產業(yè)的搬遷戶實行樓房化安置。遷入區(qū)基礎設施、公共服務配套等以滿足搬遷群眾基本需要為標準，杜絕把移民搬遷工程做成面子工程。

　　用地審批細分類別。搬遷建設用地管理、審批要因地制宜、因事而異。搬遷安置在本行政村內的，分散安置建房，按宅基地管理權限進行審批，頒發(fā)宅基使用權證；集中安置建房，按集體建設用地審批權限，審批房屋、基礎設施和公共服務設施建設用地，頒發(fā)集體建設用地使用權證。搬遷安置跨行政村的，分散安置的，按照集體建設用地管理權限，審批宅基地，并頒發(fā)集體建設用地使用權證；集中安置的，按國有建設用地管理權限，審批房屋、基礎設施和公共服務設施建設用地，頒發(fā)國有建設用地使用權證。

　　宅基地“占新騰舊”。按照《土地管理法》“一戶一宅，占新騰舊”規(guī)定，易地搬遷中，政府無償提供安置房建設用地的，建成后，原宅基地應退回農村集體經濟組織或收歸國有；對進城落戶等未無償提供宅基地的，自愿有償進行騰退。

　　在搬遷過程中，陜南采取政府與搬遷戶簽訂舊宅基地騰退協(xié)議的辦法，群眾搬遷后，舊宅基按照“宜耕則耕、宜建則建、宜林則林”原則，復墾用于城鄉(xiāng)增減掛鉤及植樹造林，5年多來陜南共復耕舊宅基4萬多畝。

　　回望陜南，一片蔥蘢。