法治如何助推城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度整合？專家這樣解讀

制圖/高岳

　　十九大報告提出完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度專家解讀

　　法治如何助推城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度整合

　　十九大報告提出，“完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度”。

　　短短十幾個字關系著十億人的醫(yī)療保障權益，意義重大。

　　中國人民大學勞動人事學院教授仇雨臨認為，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保整合在統(tǒng)一的制度規(guī)則下進行管理，使得城鄉(xiāng)居民的醫(yī)保權利受到統(tǒng)一規(guī)則的保護，促進了醫(yī)療保障的規(guī)則公平。

　　中國人民大學律師學院兼職教授向春華告訴《法制日報》記者，十九大報告不但指明了全國范圍內(nèi)整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度的方向，還提出了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的完善必須走法治化的道路。

　　城里人農(nóng)村人同享一個醫(yī)保制度

　　2018年起，江蘇將實施統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度。

　　10月17日，黨的十九大召開前一天，《江蘇省人力資源社會保障廳關于實施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度相關政策的指導意見》發(fā)布，要求自2018年起實施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度。

　　這意味著，在江蘇范圍內(nèi)，無論是城里人，還是農(nóng)村人，自明年起將適用統(tǒng)一的醫(yī)療保險制度。

　　江蘇省只是最新一個確定實施統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度的省份。

　　據(jù)人力資源和社會保障部下屬媒體報道，自2016年1月國務院印發(fā)《關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》以來，截至今年9月，30個省份及新疆生產(chǎn)建設兵團相繼出臺文件對制度整合進行了全面部署，已經(jīng)有25個省份城鄉(xiāng)居民醫(yī)保整合落地。

　　2003年與2007年，我國針對農(nóng)村人口、城鎮(zhèn)非就業(yè)人口分別建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度。

　　兩項制度建立以來，覆蓋范圍不斷擴大，保障水平穩(wěn)步提高，制度運行持續(xù)平穩(wěn)，對于健全全民基本醫(yī)保體系、滿足群眾基本醫(yī)療保障需求、提高人民群眾健康水平發(fā)揮了重要作用。

　　“近年來，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，兩項制度城鄉(xiāng)分割的負面作用開始顯現(xiàn)，存在著重復參保、重復投入、待遇不夠等問題。”相關部委負責人說。

　　為了解決這一問題，黨的十八大以來，一些地方探索將城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合整合成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度。

　　資料顯示，截至2015年年底，天津、上海、浙江、山東、廣東、重慶、寧夏、青海8個省份和新疆生產(chǎn)建設兵團對城鄉(xiāng)居民醫(yī)保整合進行了制度探索。

　　在總結城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合運行情況以及地方探索實踐經(jīng)驗的基礎上，中共中央、國務院明確提出整合城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合兩項制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。

　　2015年12月，習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第十九次會議，審議通過《關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》。

　　會議指出，要從統(tǒng)一覆蓋范圍、籌資政策、保障待遇、醫(yī)保目錄、定點管理、基金管理等方面進行整合，積極構建保障更加公平、管理服務更加規(guī)范、醫(yī)療資源利用更加有效的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度。

　　向春華認為，中央就整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度專門出臺文件，既是對前期地方探索的肯定，也為制度改革的目標提出了明確的要求。

　　仇雨臨說，醫(yī)療保障作為一項社會制度，需要以公平正義為首要價值。醫(yī)療保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，整合城鄉(xiāng)醫(yī)療資源，使農(nóng)村居民獲得便捷、高效、均等的醫(yī)療衛(wèi)生服務，進而實現(xiàn)權利公平。

　　加快實現(xiàn)全國范圍內(nèi)制度整合

　　2016年1月，國務院發(fā)布《關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》。

　　《意見》明確了出臺相關政策的時間表和路線圖，提出各省(區(qū)、市)須在2016年6月底前對城鄉(xiāng)居民醫(yī)保整合工作作出規(guī)劃和部署，各統(tǒng)籌地區(qū)須在2016年12月底前出臺具體實施方案。

　　仇雨臨認為，經(jīng)過多年發(fā)展，我國先后出臺了職工醫(yī)保、居民醫(yī)保和新農(nóng)合三種醫(yī)療保險制度，從制度上全面覆蓋了所有國民，但也呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)“二元失衡”與職工醫(yī)保、居民醫(yī)保、新農(nóng)合“三維分立”態(tài)勢，不利于城鄉(xiāng)居民的健康權益維護。

　　仇雨臨分析，城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度整合是真正實現(xiàn)醫(yī)療保障全民化的關鍵步驟，是醫(yī)療保障制度轉(zhuǎn)型升級的核心內(nèi)容。因此，國務院《關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》在打破醫(yī)療保障“二元失衡”與“三維分立”的態(tài)勢中邁出了關鍵一步，城鄉(xiāng)醫(yī)保實現(xiàn)公平共享、風險共擔與效率優(yōu)化是制度整合的重要目標。

　　相關部委負責人說，從政策入手整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度，重點是要整合其籌資和待遇保障政策。在研究比對原有兩項制度差異并總結各地實踐經(jīng)驗的基礎上，《關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，提出了“六統(tǒng)一”的政策整合要求。

　　“六統(tǒng)一”包括：統(tǒng)一覆蓋范圍、統(tǒng)一籌資政策、統(tǒng)一保障待遇、統(tǒng)一醫(yī)保目錄、統(tǒng)一定點管理、統(tǒng)一基金管理。

　　“由此，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保整合在統(tǒng)一的制度規(guī)則下進行管理，使得城鄉(xiāng)居民的醫(yī)保權利受統(tǒng)一規(guī)則的保護，促進了醫(yī)療保障的規(guī)則公平?！背鹩昱R說。

　　2016年5月，河北省宣布當年要全面完成整合。確保7月底前完成職能、編制、人員整合，9月1日起按統(tǒng)一后的政策組織城鄉(xiāng)居民參保繳費。

　　2016年6月，內(nèi)蒙古自治區(qū)印發(fā)通知，要求6月底前完成自治區(qū)本級新農(nóng)合移交工作。

　　2016年5月26日，湖北省明確當年8月底前，完成機構、職能、人員整合和資產(chǎn)移交工作；年底前，完成基金審計、城鄉(xiāng)居民醫(yī)保信息系統(tǒng)開發(fā)和與醫(yī)療機構系統(tǒng)對接工作。

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　　根據(jù)公開資料顯示，一年多來，30個省(區(qū)、市)及新疆生產(chǎn)建設兵團相繼出臺文件對制度整合進行了全面部署。全國334個地市(不含京津滬渝)有85%已經(jīng)出臺方案，65%啟動運行。城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度覆蓋的城鄉(xiāng)居民超過了10億人。

　　向春華分析說，中央全面深化改革領導小組審議通過《關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》之后，各地積極推進城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度整合工作，目前已經(jīng)有20多個省份落地，十九大報告提出“完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度”，有助于其他省份加快推進這項制度，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)制度整合的落地。

　　“制度完善是制度整合的必然結果，制度整合的過程也是制度完善的關鍵一步?！毕虼喝A說。

　　出臺專門法規(guī)明確界定相關問題

　　1998年12月，《國務院關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》對外發(fā)布，我國開始建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度。

　　2003年1月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部等部門《關于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度意見》的通知，提出從2003年起，各省、自治區(qū)、直轄市選擇先行試點，取得經(jīng)驗后逐步推開。到2010年，實現(xiàn)在全國建立基本覆蓋農(nóng)村居民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的目標。

　　到了2007年7月，《國務院關于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點的指導意見》頒布，開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點，對沒有醫(yī)療保障制度安排的城鎮(zhèn)非從業(yè)居民實施制度覆蓋，從而基本建立覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的醫(yī)療保障體系。

　　對此，向春華告訴《法制日報》記者，我國醫(yī)療保險制度運行多年以來，主要的依據(jù)是規(guī)范性文件；2011年，社會保險法頒布實施，雖然解決了我國社會保障領域缺乏基本法律的問題，但對基本醫(yī)療保險制度的規(guī)定比較薄弱，也比較原則。

　　仇雨臨認為，社會保險法實施之后，醫(yī)療保險實踐客觀上非常需要出臺基本醫(yī)療保險條例，但或許由于我國醫(yī)療保險制度一直處于完善之中，變數(shù)太大，所以遲遲不能出臺專門法規(guī)。

　　向春華認為，十九大報告提出“完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度”，“完善”也應該包含法律制度的完善，通過制定專門的基本醫(yī)療保險條例，使包括城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度在內(nèi)的醫(yī)療保險制度走上法治化道路。

　　“基本醫(yī)療保險條例早就該出臺了?！背鹩昱R說，十九大報告的提法，是一個重要契機，在完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的基礎上，制定專門條例，對相關問題予以明確和界定。

　　仇雨臨舉例說，國務院《關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》中要求“六統(tǒng)一”，但沒有明確城鄉(xiāng)居民醫(yī)保管理體制歸屬這個核心問題。管理體制問題其實是不能回避的。解決體制問題的根本所在，還是回歸到“三個尊重”，即尊重法律、尊重規(guī)律、尊重事實。

　　尊重法律。社會保險法在“第一章總則”第七條明確規(guī)定：“國務院社會保險行政部門負責全國的社會保險管理工作?！痹凇暗谌禄踞t(yī)療保險”第二十四條提出，國家建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。這說明，從國家法律上認定新農(nóng)合是基本醫(yī)療保險制度，而社會保險行政部門要負責社會保險管理工作。因此，從法律和邏輯上，都可以認定新農(nóng)合醫(yī)保管理工作由人社部門承擔具有合法性。

　　尊重規(guī)律。我國在醫(yī)療保險制度上選擇的是社會保險模式，而醫(yī)保制度運行的基本規(guī)律是：醫(yī)保經(jīng)辦機構作為受托人(第三方)，代表參保人員向醫(yī)療服務提供方購買服務，通過談判機制、支付制度、基金監(jiān)管等措施，對醫(yī)療服務供方進行管理，使其為參保人提供合規(guī)的醫(yī)療服務，同時合理控制醫(yī)療費用，充分發(fā)揮醫(yī)?；鸬氖褂眯?。總之，我國既然已經(jīng)選擇了醫(yī)療保險模式，就需要醫(yī)保機構作為第三方履行管理職責。

　　尊重事實。1998年我國建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度以來，社保經(jīng)辦機構已經(jīng)積累豐富的實踐經(jīng)驗，技術手段、經(jīng)辦管理、服務能力不斷提升。同時，人社部門醫(yī)保經(jīng)辦標準化、專業(yè)化、信息化水平進一步提高，在促進經(jīng)辦效率提高的同時，也加強了醫(yī)?；鸬陌踩O(jiān)管工作。這為城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度整合提供了可靠的基礎，已整合地區(qū)平穩(wěn)運行的實踐，也充分證明了社保經(jīng)辦機構的實力。

　　“城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度整合，不僅要實現(xiàn)政策整合，更要實現(xiàn)管理體制整合，理順管理體制才能實現(xiàn)制度的真正統(tǒng)一。所以，亟需從頂層設計的高度來明確管理體制這個核心問題?！背鹩昱R認為。（記者陳磊）

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