兩類公司改革已成為國企改革牛鼻子

　　國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革，是新一輪國資和國企兩個層面改革的關(guān)鍵“結(jié)合部”，涉及產(chǎn)權(quán)制度的深度變革。兩類公司改革，上接國資體制改革的完善，下接國有企業(yè)改革的深化，處于國資國企改革的中心與樞紐地位，已經(jīng)成為國資國企改革的“牛鼻子”，牽一發(fā)動全身。

　　中央經(jīng)濟(jì)工作會議在布置2019年重點工作任務(wù)時明確提出，“加快實現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，改組成立一批國有資本投資公司，組建一批國有資本運(yùn)營公司”（即“兩類公司”）?！皟深惞尽眴栴}成為社會關(guān)注的熱門話題。

　　試點四年的國有資本投資、運(yùn)營公司改革，已成為2019年國資國企改革的“牛鼻子”，牽一發(fā)動全身。怎樣認(rèn)識兩類公司改革上接國資體制完善下接國企改革的重要地位，在授權(quán)體制、組織架構(gòu)、運(yùn)營模式、經(jīng)營機(jī)制四個重要環(huán)節(jié)中突破重點是什么，如何深化授權(quán)經(jīng)營體制改革，拿出國有資本投資公司升級版，是當(dāng)前需要重視的理論與現(xiàn)實問題。

　　上接國資體制完善

　　下接國企改革

　　在2018年10月召開的全國國企改革座談會上，國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組提出“傷其十指不如斷其一指”的思路，扎實推進(jìn)國有企業(yè)改革，大膽務(wù)實向前走。兩個多月來，“斷其一指”引起廣泛猜測。在中央經(jīng)濟(jì)工作會議召開僅僅一周，國務(wù)院國資委有關(guān)方面透露加快國有資本投資公司試點消息，使得“斷其一指”的猜測坐實。

　　據(jù)悉，航空工業(yè)集團(tuán)、國家電投、國機(jī)集團(tuán)、中鋁集團(tuán)、中國遠(yuǎn)洋海運(yùn)、通用技術(shù)集團(tuán)、華潤集團(tuán)、中國建材、新興際華集團(tuán)、中廣核、南光集團(tuán)11家央企日前被納入國有資本投資公司試點。2014年以來，國務(wù)院國資委已經(jīng)選擇10家央企開展國有資本投資、運(yùn)營公司試點，其中誠通集團(tuán)、中國國新2家為國有資本運(yùn)營公司試點，國投、中糧集團(tuán)、神華集團(tuán)、寶武集團(tuán)、中國五礦、招商局集團(tuán)、中交集團(tuán)、保利集團(tuán)等8家為國有資本投資公司試點。96家中央企業(yè)，有20家進(jìn)入試點，這意味著改組成立一批國有資本投資公司，組建一批國有資本運(yùn)營公司的范圍已經(jīng)明確。第一批國有資本投資運(yùn)營公司，一般會從試點的20個企業(yè)中產(chǎn)生。

　　國有企業(yè)改革的40年里，如何疏通國有資產(chǎn)管理體制固有的“政企不分”癥結(jié)，始終是矛盾和焦點。在2018年全國兩會上，國有資本投資公司、運(yùn)營公司試點被寫入政府工作報告，且是十項試點中被唯一寫入的，說明高層把這個問題看得很重。7月30日，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點的實施意見》。

　　2018年11月19日，國務(wù)院國資委主任肖亞慶在國有資本投資、運(yùn)營公司座談會上指出，開展國有資本投資、運(yùn)營公司試點，是改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的關(guān)鍵舉措，是深化國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容，是推動國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要途徑，是落實以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管的重要舉措，對國有企業(yè)改革全局具有重大意義。

　　為什么兩類公司改革試點對國有企業(yè)改革全局具有重大意義，這要從兩個層面上理解。

　　第一個層面，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制是國資體制的核心。黨的十八屆三中全會首次提出了國有資本投資、運(yùn)營公司的概念，并為其賦予了“以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，完善國有資產(chǎn)管理體制”的歷史重任。黨的十九大報告指出“完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制”，標(biāo)志著國資授權(quán)經(jīng)營體制改革進(jìn)入一個新階段。深化國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革，建立健全權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的授權(quán)鏈條，可以推進(jìn)國資管理機(jī)構(gòu)職能和監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變，以管資本為主，以資本為紐帶，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，明確權(quán)責(zé)清單，為徹底實現(xiàn)政企分開、政資分開、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，完善國有資產(chǎn)管理體制創(chuàng)造條件。

　　第二個層面，國有資本投資、運(yùn)營公司改革是國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革的核心。2015年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》明確指出，政府授權(quán)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對國有資本投資、運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)。堅持“政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離”的原則，理順授權(quán)雙方主體之間的信托責(zé)任關(guān)系，加大國有資本授權(quán)的力度，國有資本投資、運(yùn)營公司更多地充當(dāng)著政府與企業(yè)間“隔離層”，落實國有企業(yè)獨(dú)立自主經(jīng)營的市場主體地位，可以更有效激發(fā)企業(yè)內(nèi)部的活力和創(chuàng)新力。

　　授權(quán)經(jīng)營體制改革中的“授權(quán)”是指將國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使的投資計劃、部分產(chǎn)權(quán)管理和重大事項決策等出資人權(quán)利，交付國有資本投資、運(yùn)營公司和其他直接監(jiān)管的企業(yè)行使。

　　國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革，是新一輪國資和國企兩個層面改革的關(guān)鍵“結(jié)合部”，涉及產(chǎn)權(quán)制度的深度變革?？梢哉f，兩類公司改革，上接國資體制改革的完善，下接國有企業(yè)改革的深化，處于國資國企改革的中心與樞紐地位，已經(jīng)成為國資國企改革的“牛鼻子”，牽一發(fā)動全身。

　　打造國有資本

　　投資公司升級版

　　關(guān)于兩類公司試點進(jìn)行到哪一步，以及下一步的工作重點，國務(wù)院國資委分管改革的副主任翁杰明透露，試點企業(yè)要充分總結(jié)借鑒前期試點的經(jīng)驗做法，瞄準(zhǔn)重點問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加快改革步伐，打造國有資本投資公司升級版。

　　自從2014年試點開始以來，改革圍繞著“與國資委、出資企業(yè)的關(guān)系，國有資本專業(yè)化運(yùn)營的路徑，內(nèi)部市場化管理機(jī)制”三大問題展開了積極探索，在組織調(diào)整、戰(zhàn)略管控、業(yè)務(wù)發(fā)展、分類授權(quán)等方面取得了一批經(jīng)驗。從試點企業(yè)披露的經(jīng)驗看，中糧集團(tuán)與國投，重新梳理、優(yōu)化調(diào)整公司業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，推動主要業(yè)務(wù)向命脈和民生領(lǐng)域集中，形成了新的業(yè)務(wù)單元。中國誠通、國新公司，在基金的成功發(fā)起和實際運(yùn)作上，把中央企業(yè)、地方企業(yè)、金融企業(yè)和社會資本等各方資金集聚起來，為央企結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級提供了融資新渠道和投資新機(jī)制，在助力供給側(cè)改革，引領(lǐng)一帶一路發(fā)展，推動國企改革，幫助困難企業(yè)脫困等領(lǐng)域均發(fā)揮了積極作用。

　　這些經(jīng)驗重點是發(fā)揮國有資本投資、運(yùn)營公司的職能與作用，清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國有企業(yè)，核心是要會投、會賣，有進(jìn)、有退。而在放權(quán)授權(quán)方面多沒有展開。兩類公司試點過程中，總部權(quán)限過大，審批流程過長等問題仍然存在?？傮w來看，開展國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點，授權(quán)放權(quán)不足，實現(xiàn)國有資本所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)的分離不夠，而在發(fā)揮國有資本投資、運(yùn)營公司平臺的作用，促進(jìn)國有資本合理流動和強(qiáng)化監(jiān)督方面創(chuàng)造的經(jīng)驗更充分。

　　怎樣打造國有資本投資公司升級版？翁杰明透露，要認(rèn)真研究和推動授權(quán)放權(quán)工作，發(fā)揮國有資本投資公司市場化運(yùn)作專業(yè)平臺作用，增強(qiáng)集團(tuán)總部在戰(zhàn)略引領(lǐng)、資本運(yùn)作、風(fēng)控合規(guī)、審計監(jiān)督等方面的職能，同步開展落實董事會職權(quán)、推行職業(yè)經(jīng)理人制度等多項改革。其中，授權(quán)放權(quán)是試點的核心。通過以資本為紐帶，建立權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的授權(quán)鏈條。第一步是在整個國資監(jiān)管系統(tǒng)中形成三層授權(quán)框架，國資委統(tǒng)一履行經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管職能，由國有資本投資、運(yùn)營公司直接履行出資人職責(zé)，企業(yè)是經(jīng)營者。第二步是合理確定政府、國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國有資本投資運(yùn)營公司和國有企業(yè)四個層次的權(quán)利邊界。第三步是確定授權(quán)代理鏈條，并予授權(quán)。第四步是建立授權(quán)監(jiān)管閉環(huán)體系。

　　一般情況，國資委監(jiān)管有四項職責(zé)：國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局和規(guī)劃、國有資產(chǎn)政策規(guī)則制定、維護(hù)國有資產(chǎn)運(yùn)行安全，國有資產(chǎn)國有資本經(jīng)營預(yù)算與評估考核。包括出資人代表投資運(yùn)營公司董事長的確定，可以概況為“4+1”。國有資本投資、運(yùn)營公司自身不從事具體生產(chǎn)經(jīng)營活動，不干預(yù)所持股企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營。公司通過管資本方式實現(xiàn)對所持股企業(yè)的管理，以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任。國有資本投資、運(yùn)營公司主要有三項大權(quán)：國有資本的戰(zhàn)略投資權(quán)、人事任免權(quán)和收益分紅權(quán)，經(jīng)營權(quán)放給企業(yè)。三層框架明確了，權(quán)力邊界劃清了。實現(xiàn)國有資本所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)的分離，實現(xiàn)國有資本市場化運(yùn)作。由國有資本投資、運(yùn)營公司以管資本的方式管理企業(yè)，不再是政府部門直接管理企業(yè)，從而有利于企業(yè)市場化主體地位的確立，有利于企業(yè)自主經(jīng)營、提升效益和效率。

　　改革后，盡管國資委和中國誠通都是以管資本為主，但前者更注重宏觀層面的布局、運(yùn)作、回報、安全等維度的政策制定等，后者則更多從微觀、具體的角度，注重資本的具體去向、具體收益等，基本“形成了互補(bǔ)關(guān)系”。

　　目前的試點，重心在兩類公司這個平臺的職能與作用上，主要集中在后端。翁杰明說的下一步國資委將深入研究授權(quán)放權(quán)，按照“該放的放權(quán)到位、該管的管住管好”的思路是抓住核心，有利于充分調(diào)動改革積極性、主動性和創(chuàng)造性，營造有利于改革的外部環(huán)境。

　　以授權(quán)經(jīng)營為核心

　　四個環(huán)節(jié)發(fā)力

　　嚴(yán)格來說，中國還沒有國有資本投資、運(yùn)營公司。國投、國新等在此方面的嘗試，雖然積累了一些成功經(jīng)驗，但整體而言仍過于分散。在組織架構(gòu)形成外，運(yùn)營模式、經(jīng)營機(jī)制是試點的重要內(nèi)容，已經(jīng)試點的企業(yè)已經(jīng)在不同程度上探索出一些經(jīng)驗。等待打造國有資本投資公司升級版形成，特別是授權(quán)放權(quán)過程完善了，可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗和模式便也可以拿出來了。

　　授權(quán)放權(quán)。通過以資本為紐帶，建立權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的授權(quán)鏈條。國有資本投資、運(yùn)營公司這兩類公司是制度設(shè)計上一個重要抓手，是國家所有權(quán)代理鏈條上的一個關(guān)鍵節(jié)點。按照國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)授予出資人職責(zé)和政府直接授予出資人職責(zé)兩種模式開展國有資本投資、運(yùn)營公司試點。國有資本投資、運(yùn)營公司對于授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé)。國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者政府作為授權(quán)主體，對于國有資本投資、運(yùn)營公司進(jìn)行考核和評價。政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)不再直接管理企業(yè)，這樣有利于減少行政化，把經(jīng)營權(quán)交給企業(yè)。

　　組織架構(gòu)。國有資本投資、運(yùn)營公司的具體使命和職能有明顯區(qū)別：國有資本投資公司是以投資融資和項目建設(shè)為主，通過投資實業(yè)擁有股權(quán)；國有資本運(yùn)營公司則以資本運(yùn)營為主，不投資實業(yè)，主要戰(zhàn)場是資本市場。同時，兩類公司都是國家授權(quán)經(jīng)營國有資本的公司制企業(yè)，是國有資本市場化運(yùn)作的專業(yè)平臺，對所出資企業(yè)行使股東職責(zé)，按照責(zé)權(quán)對應(yīng)原則切實承擔(dān)起國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。兩類公司的試點企業(yè)同時面臨著理順與國資委、出資企業(yè)關(guān)系的重要挑戰(zhàn)。

　　運(yùn)營模式。國有資本投資公司主要以服務(wù)國家戰(zhàn)略、優(yōu)化國有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競爭力為目標(biāo)，在關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主。國有資本運(yùn)營公司主要以提升國有資本運(yùn)營效率、提高國有資本回報為目標(biāo)，以財務(wù)性持股為主。

　　經(jīng)營機(jī)制。經(jīng)營機(jī)制首先是為激發(fā)員工創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱情，充分調(diào)動企業(yè)上下的積極性，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。然而，國資授權(quán)經(jīng)營本質(zhì)上屬于委托代理，授權(quán)方不能因授權(quán)而懈怠自身的職責(zé)。授權(quán)后必須做到“監(jiān)管到位”。授權(quán)方要按照事前規(guī)范制度、事中加強(qiáng)監(jiān)控、事后強(qiáng)化問責(zé)的思路，由管企業(yè)為主向管資本為主轉(zhuǎn)變，由管實物形態(tài)的國有資產(chǎn)向價值形態(tài)的國有資本轉(zhuǎn)變。更多運(yùn)用法治化、市場化的監(jiān)管方式，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，優(yōu)化監(jiān)管流程，加強(qiáng)資本監(jiān)控，提高監(jiān)管效率，重點是形成授權(quán)——代理——監(jiān)管——管理的閉環(huán)機(jī)制。

　　顯然，兩類公司改革探索涉及現(xiàn)代企業(yè)制度、混改、市場化招聘等幾乎所有國企改革內(nèi)容，堪稱系統(tǒng)工程。應(yīng)當(dāng)抓緊出臺和落實好相關(guān)配套政策。包括：圍繞落實出資人職責(zé)，有序推進(jìn)對國有資本投資、運(yùn)營公司的放權(quán)。支持國有資本投資、運(yùn)營公司所持股的企業(yè)開展綜合改革試點，充分發(fā)揮各項改革的綜合效應(yīng)。

　?。ㄗ髡呦导执髮W(xué)中國國有經(jīng)濟(jì)研究中心研究員）

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